党的十一届三中全会以来,为了充分利用国内外资金,加速社会主义现代化建设的步伐,我国打破“既无内债,又无外债”的经济格局,恢复了国内公债的发行,并通过各种渠道借入大量国外资金。这对经济体制改革和国民经济建设发挥了一定的作用。但是,一个严峻的问题已经非常现实地摆在我们面前,即前十年借入的大量内、外债已经陆续进入偿还期,在80年代末90年代初形成偿债高峰。据测算,1992年国内公债的还本付息额将高达400多亿元。偿债高峰对国民经济和国家财政带来的压力将是十分沉重的。
一、债务高峰的形成原因
国内债务高峰的形成,首先是由严峻的财政形势造成的。改革开放以来,我国的国民收入分配格局发生了显著的变化,集体、个人的分配比重明显提高,国家财政所占比重逐年下降,1989年仅占到国民收入的18.8%。此外,多年形成的经济结构失调,导致连续几年宏观经济出现总需求膨胀、企业经济效益下降,企业亏损、价格补贴急剧增加,使近几年财政收入增长速度放慢。而同时,国家财政支出的任务,不仅没有减轻反而更加重了,致使国家财政连年出赤字。国家财政在面临越来越大的压力的情况下,不得不连年发行大量公债弥补亏空,造成国内公债的迅速积累。近年来公债发行成本不断提高,发行长期、低率公债的可能性很小,这只能使今后的债务高峰叠起。其次,内债高峰的形成还与前几年宏观经济失调密切相关。国民经济中社会总需求大于总供给,引发了较为严重的通货膨胀。市场物价的上涨使资金价格不断提高,随之,银行相继提高存贷款利率,迫使国债利率提高,期限缩短。目前年国库券利率已由1981年的4—6%提高到1990年的14%,偿还期由10年缩短到3年,1989年还采取了保值措施,债务余额中三年期的债务比重越来越大。由此,加速了还款额集中、大量到来。
第三,内债高峰的形成还与经济运行机制有关。我国目前缺乏完备的金融市场,社会资金的融通渠道阻滞。在资金紧张的情况下,银行、企业竞相发行各种债券,争夺社会资金,国家对此又缺乏有效的宏观管理。为了能够将巨额的国债推销出去,不得不大幅度缩短国债的期限,提高国债的利率,以提高吸引力。从而恶化了国债的筹资条件,增大了发行成本,促使国债高峰的形成。外债高峰的形成,有多方面的原因,概括起来主要是,第一,改革开放初期,各方面一哄而上,纷纷向外借债,造成外债额迅速累积。第二,对外债缺乏有效的宏观管理,突出地表现在外债的管理分散,分工不明,对外债的规模、结构缺乏有效的控制,导致外债规模失控,商业借款数额过大。虽然近两年减少了借债窗口,但外债管理体制的多头管理、分工不清、权责不明的弊端尚未根除,债务高峰也已经不可避免。
二、债务高峰造成的后果
国内公债的偿债高峰给国家财政带来了直接的压力,高峰年度国家必须拿出巨额的财政资金来偿还公债;为了拿出这笔资金,国家可能不得不削减用于其他方面的支出,或发行新的公债偿还到期公债,前者会直接影响国家财政所支持的各项建设、公益事业和改革的发展,后者会使国家财政陷于债务的恶性循环,二者都会在一定程度上打乱国家财政收支和国民经济运行的正常秩序。
外债偿债高峰对国民经济的影响将更为剧烈。高峰年度有可能形成国家外汇的净流出,减少对国民经济十分重要的进口,从而影响生产建设的速度。过量出口,会造成国内市场商品供给的萎缩,影响人民生活以至引起物价上涨。就偿还巨额外债对国家财政的影响而言,有直接影响和间接影响两个方面。我国的外债可分为统借统还、统借自还和自借自还三大类,统借统还外债的偿还责任由国家财政直接承担,这一部分债务在我国外债总额中的比重已经不大,因而更需要注意的是后两类债务对国家财政的间接影响。国家财政虽不直接承担这两类债务的偿还责任,但是在我国现行体制下,一旦部门和地方无力偿还外债,最终便可能不得不由中央财政来收拾局面;另一方面,部门和地方的偿债负担过重会减少它们向财政上缴的收入。
三、安全渡过债务高峰的对策
要渡过债务高峰,最好的办法是把治标和治本结合起来,使我国债务管理的内部和外部环境得以改善,使债务管理逐步走上规范化和良性循环的轨道。
(一)控制债务规模,优化债务结构。债务收入与经常性收入不同,它是有偿借入并且是需要偿还的,因而举借债务并非多多益善,而应有一个合理的限度。超过这个限度,举债就会变得得不偿失。国内公债和外债的规模都应控制在一个适度的界限以内,即控制在国家经济实力和国家财政所能承受的范围以内。在总量确定的前提下,还应重视优化债务结构。结构合理,债务风险就小,反之则大。比如我国目前的外债,用偿债率来衡量,几年来一直低于国际公认的警戒线,但由于债务结构不合理,仍然形成未来的债务高峰。可见,债务管理不仅要有总量控制,还要有意识地进行结构调整。
(二)健全债务机构,提高管理水平。要对债务规模和结构做到有效的监督和控制,需要有权威性的债务管理机构和健全的管理体制。从内债方面来说,在目前国内竞相发放各种债券的情况下,国债的发行规模、利率等发行条件的确定、流通和兑付工作的安排以及与其他债券的协调,都并非财政部一家所能完全决定,需要其他有关部门协调配合。从外债方面来说,更加迫切地需要一个权威机构集中统一管理,对外债进行规模控制,结构调整,安排适当的还款措施。
(三)深化体制改革,理顺资金渠道。应当建立和不断完善国内金融市场,使社会资金的融通渠道比较畅通。它的作用,一是改善国内公债管理的外部环境,使国家能够比较灵活、方便地发行和管理公债,对债务规模和结构的控制和调整也比较易于进行;二是只有建立完善的资金市场才能够最大限度地动员和利用国内资源,在同等条件下减少利用外资的规模,避免举借外债所付出的代价。