时间:2020-05-05 作者:胡志新 刘文彬
[大]
[中]
[小]
摘要:
李鹏总理在去年3月七届全国人大三次会议上的《政府工作报告》中提出,要抓紧制定《预算法》,提请全国人民代表大会审议。这是搞好治理整顿、加强宏观管理的需要,也是进一步推进我国法制建设的一件大事。国家预算体现着国民经济和社会发展的大政方针,规定着政府活动的范围和方向。制定《预算法》,对于严格依法管理预算,强化预算法律效力,促进政治稳定、经济发展和经济体制改革顺利进行,都具有至关重要的意义和作用。本文仅就制定我国《预算法》中的几个问题谈些个人看法。
一、关于制定《预算法》的必要性和迫切性
《预算法》是国家管理财政的一项基本法律,它是国家权力机关与国家行政机关、中央政府与地方政府划分预算管理权责和编制、审批、执行、调整、监督预算以及编造、审定决算的法律依据。当前我国预算管理中存在的主要问题是法不健全。早在解放初的1951年,中央人民政府政务院就颁布了《预算决算暂行条例》。这个《条例》的实施,为国家财政分配活动的顺利进行提供了有力的法律保障,在当时的历史条件下,它不仅促进了财政收支的平衡,而且为医治战争创伤,迅速恢复国民经济,克服财政经济分散管理的状况起了重要作用。但是,随着时间的推移,...
李鹏总理在去年3月七届全国人大三次会议上的《政府工作报告》中提出,要抓紧制定《预算法》,提请全国人民代表大会审议。这是搞好治理整顿、加强宏观管理的需要,也是进一步推进我国法制建设的一件大事。国家预算体现着国民经济和社会发展的大政方针,规定着政府活动的范围和方向。制定《预算法》,对于严格依法管理预算,强化预算法律效力,促进政治稳定、经济发展和经济体制改革顺利进行,都具有至关重要的意义和作用。本文仅就制定我国《预算法》中的几个问题谈些个人看法。
一、关于制定《预算法》的必要性和迫切性
《预算法》是国家管理财政的一项基本法律,它是国家权力机关与国家行政机关、中央政府与地方政府划分预算管理权责和编制、审批、执行、调整、监督预算以及编造、审定决算的法律依据。当前我国预算管理中存在的主要问题是法不健全。早在解放初的1951年,中央人民政府政务院就颁布了《预算决算暂行条例》。这个《条例》的实施,为国家财政分配活动的顺利进行提供了有力的法律保障,在当时的历史条件下,它不仅促进了财政收支的平衡,而且为医治战争创伤,迅速恢复国民经济,克服财政经济分散管理的状况起了重要作用。但是,随着时间的推移,《条例》中的许多规定已同发生了很大变化的政治经济情况不相适应。多年来,国家在预算管理方面虽然陆续作出过不少补充规定,但大都不够规范,有一些预算活动还无章可循。预算法律制度的不健全、不规范,加上权责不清,监督乏力,使预算的制定和执行往往凭领导意志办事。讲需要多,讲平衡少,形成了预算管理日趋软化,失去了法律的严肃性。因此,制定一部适合我国国情的《预算法》不仅十分必要,而且十分迫切。
有的同志提出,目前我国的政治经济体制改革有待深化,中央与地方的事权范围尚未确定,同《预算法》关系较为密切的《计划法》和《银行法》也未出台,特别是目前财政困难状况一时尚难缓解,在这种情况下,制定《预算法》的条件不具备。我们认为,《宪法》和有关组织法中规定的预算管理职权,是制定《预算法》的根本依据;四十年来,我国预算管理的实践,已为《预算法》的制定提供了基础;同时,国外在预算管理方面的某些好的做法,也可供我借鉴。条件成熟程度是相对的。即使已经颁布的法律,也要随着客观情况的变化作相应修正,不能一成不变。所以,基于目前情况,早立法早主动。只要我们从实际出发,实事求是地处理好预算立法的科学性和可操作性的关系,就一定能制定好《预算法》,使预算管理工作尽快走上法治的轨道。
二、关于制定《预算法》的指导思想
制定《预算法》的基本指导思想应当是立足全局,针对经济生活和预算管理中存在的问题进行法律规范。具体说来有以下几点:
(一)要强化预算的法律约束力,使预算收支真正成为刚性指标。根据我国《宪法》规定,各级人民代表大会是预算审批的国家权力机关和预算执行的监督机关;各级人民政府是预算编制和执行的国家行政机关,它必须严格执行人民代表大会审查批准后的预算。但是,这个严肃的法律问题,在实践中贯彻得却不够理想。预算执行过程中,越权作出减少收入、增加支出的决定和随意“批条子”、“开口子”的现象屡见不鲜。由于没有相应的监督措施,使得预算执行结果与原来批准的预算相差很大,失去了预算审批的严肃性。为了解决这一问题,《预算法》必须明确规定各级预算一经本级人民代表大会批准,即具有法律效力,必须组织实施,非经法定程序,不得变更预算,以切实改变预算日趋软化的现象。
(二)要加强对预算的法律监督,促使各地区、各部门、各单位依法预算。我国宪法规定,人民代表大会是国家的根本政治制度,是人民当家作主管理国家的组织形式。凡国家根本的、长远的、重大的问题都要由人民代表大会决定,在人民代表大会闭幕期间,它的常务委员会依照《宪法》赋予的职责进行工作,各级人民政府应当对人民代表大会负责,接受人民代表大会常务委员会的监督。预算执行好坏是关系到国民经济和社会发展的大事,按照《宪法》规定,各级预算也必须接受人大常委会的监督。这几年预算之所以软化,一个重要问题是各级国家权力机关缺乏对预算的法律监督。制定《预算法》应当对这个问题作出明确规定,例如:全国人民代表大会常务委员会监督国家预算的执行,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行,乡级人民代表大会监督本级预算的执行;各级人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会作预算执行情况的报告;各级人民代表大会及其常务委员会在预算执行中可以组织专门调查组或者审计组对有关问题进行调查或审计,等等。这是强化预算法律效力的一条重要途径。
(三)要规范预算管理程序,保证预算依法实施。预算的编制、审批、执行、调整和决算的编造、审定,是预算管理必不可少的工作程序,国家权力机关,国家行政机关和实行预算管理的各部门、各单位对预算管理的权责,都要在不同的管理程序中体现出来。目前预算管理之所以存在权责不清、管理无序等问题,就是因为缺乏一套用法律形式加以规范的预算管理程序。以预算调整为例,预算执行过程中,客观情况的变化,必然要反映到预算收支上来,如,在什么情况下预算不作调整,在什么情况下,预算需要调整,应当由谁来调整等都应有明确的规定。调整的本身是一个程序,但实质包括着一个权限问题。所以,只有把预算管理程序纳入法律规范,才能做到权责到位,有法必依,违法必究,保证预算顺利施行。那种把程序与权责割裂开来,只讲权责、不讲程序的认识,是不符合实际的。
(四)要把加强预算管理同促进改革紧密结合起来,发挥预算对经济的支持和制约的作用。《预算法》作为国家管理财政经济的一项重要法律,属于上层建筑范畴,应为经济基础服务。在预算的制定中,既要坚持量力而行,有多少钱办多少事的原则,又要对改革有利的措施积极给予支持,在年度预算中作出安排。在预算的执行中,一方面要积极组织收入,严格控制支出;另一方面对于有利于改革而在当年内又必须出台的措施,在预算上也应当采取相应的措施给予支持。当然,追加追减预算都要按法定程序进行。
(五)要把法律的科学性与可行性结合起来。对于那些目前能够实行或者经过努力能够争取实行的办法,应当用法律的形式规定下来。对于那些一时尚难明确的问题,如对各级政府预算收支范围和管理权限的划分,可以在法中先规定得原则些,待时机成熟后,再进行调整和充实。对于那些目前或者今后一个时期还难以实现的办法,就不宜写入法中。
三、关于需要研究的几个问题
(一)关于地方预算与国家预算的审批关系问题。现在世界各国对预算的审批基本上有两种做法:一种是由国家最高权力机关负责审批国家预算,既包括中央预算,也包括地方预算。如苏联、波兰、保加利亚等国都采用这一做法。另一种是由各级权力机关各自审批本级政府预算。如美国、英国、法国等国都采用这一种做法。我国实行的是一级政府一级预算。按照《宪法》的规定,“全国人民代表大会审查和批准国家预算”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内……预算”。这里存在的问题是,全国人民代表大会审批的国家预算包括了地方预算,地方各级人民代表大会审批的本行政区域内的预算包括了下一级总预算。这样规定,实际上是上一级人民代表大会代行了下一级人民代表大会审批地方预算的职权,并形成了两重或多重审批的现象。这既不符合本级人民代表大会审批本级预算的原则,也给实际工作带来了问题,因为究竟以哪一级人大的审批作为本级预算的依据,《宪法》未做明确规定。《预算法》对预算的审批关系问题如何规定,是需要研究的。一种办法是修改宪法;另一种办法是仍按《宪法》的规定,在明确国家预算和地方预算组成的前提下,规定国家预算由全国人民代表大会审查和批准,地方各级总预算由本级人民代表大会审查和批准,并规定:经各级人民代表大会批准的预算,属于本级政府预算部分,是指令性预算;属下一级总预算部分,是指导性预算。地方各级人民政府应当将经本级人民代表大会批准的预算报上一级人民政府备案。我们认为,如果能修改《宪法》,就解决了上述矛盾;如果修改不了《宪法》,也只好采用后一种办法。
(二)关于赤字预算问题。赤字预算是指制定预算时经过平衡发生的预算收入抵不上预算支出的差额部分预算。世界各国对赤字预算的法律规定不尽相同,有的国家规定编制预算不允许打赤字,有的国家则允许,主要有相应的弥补手段。我国《宪法》对是否允许打赤字预算的问题,没有作出规定。我们历来坚持预算收支平衡的原则,因为打赤字预算是搞没有物质保证的超分配。但实际上,这几年全国人民代表大会通过的国家预算每年都有一部分赤字。因此,《预算法》对这个问题究竟如何处理,也需要进一步研究。有些同志认为,预算收支平衡的原则必须坚持,但考虑到我国财政有困难,在今后若干年内国家要建设,人民生活要改善,改革要深化,再加上还债已进入高峰期,财政上收不抵支的状况一时还难以改变,因此,应当允许中央预算适当打些赤字,但要逐步消除赤字。我们认为,《预算法》对中央预算可作出这样的规定,即:中央预算由于重大政策措施的实施和调整,出现收不抵支时,应当通过发行债券和借款足额进行弥补,弥补后不得安排赤字。这是从实际出发,实事求是的。
(三)关于预算的调整问题。按照《宪法》和有关组织法的规定,各级人民代表大会常务委员会对预算有权作部分调整,但是没有授权各级政府调整预算。从多年来的实际情况看,即使预算在执行过程中发生很大变化也从未调整过。因此,预算的调整权是完全归人民代表大会常务委员会,还是给政府一部分,目前对这个问题的看法不尽一致。有些同志主张,预算调整权应完全属人民代表大会常务委员会。多数同志则认为,这几年的实践表明,经济体制在深化改革,经济情况又复杂多变,重大灾害又时有发生,等等,这些都会引起国家财政收支的较大变化。在这种情况下,对预算收支作某些调整是不可避免的,如果预算的调整权完全集中在人大,不仅会加重人民代表大会常务委员会的工作负担,而且由于审议需要时间,将会影响政府及时决策,并影响行政工作效率,不利于推进改革和对经济实行宏观调控。因此,应当给政府一定的预算调整权,在一定幅度内由政府自行调整,越过幅度的报人民代表大会常务委员会审查和批准。我们赞同后一种意见。至于政府的预算调整权在法律上的矛盾,可以通过《预算法》规定一个幅度,同时可以由国务院提出议案,修改《宪法》作补充规定。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号