时间:2020-05-05 作者:谢大文
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摘要:
加强预算外资金管理,建立一套科学的预算外资金宏观调控机制,这是当前治理整顿经济和进一步深化改革中亟需解决的一个大问题。根据我们在实际工作中的体会,提出以下几点建议。
一、要合理确定和调整预算外资金的规模
当前在国家财政资金管理中存在的一个突出问题是财政预算内收入占国民收入的比例过低,预算外资金又增长过快,这是造成财政资金分散、财政困难的重要原因之一。解决这个问题,不宜主要采取对预算外资金砍项目,压数额的办法,因为这些预算外资金大部分是近几年改革开放的产物,如果不区分情况,一律把它们砍掉压低,就会挫伤积极性,不利于今后改革的继续和深化,而应该主要采取逐步调整比例的办法,即在今后一段时间,通过增加预算内收入,使其增长得快一些,而使预算外资金增长得慢一点的办法,经过一段时间的努力把两者的比例逐步调整过来。当前预算内外资金是5∶5的比例关系,调整到多少为宜,很难有一个科学的数量界限,总结历史的经验,我们认为调整到7∶3或稍多一点比较适宜。其理由,一是党的十一届三中全会前的1978年,两者的比例大体是8∶2,显然是低了一些,那时企业活力过小,不利于调动他们组织生产经营的积极性。二是设想在当前...
加强预算外资金管理,建立一套科学的预算外资金宏观调控机制,这是当前治理整顿经济和进一步深化改革中亟需解决的一个大问题。根据我们在实际工作中的体会,提出以下几点建议。
一、要合理确定和调整预算外资金的规模
当前在国家财政资金管理中存在的一个突出问题是财政预算内收入占国民收入的比例过低,预算外资金又增长过快,这是造成财政资金分散、财政困难的重要原因之一。解决这个问题,不宜主要采取对预算外资金砍项目,压数额的办法,因为这些预算外资金大部分是近几年改革开放的产物,如果不区分情况,一律把它们砍掉压低,就会挫伤积极性,不利于今后改革的继续和深化,而应该主要采取逐步调整比例的办法,即在今后一段时间,通过增加预算内收入,使其增长得快一些,而使预算外资金增长得慢一点的办法,经过一段时间的努力把两者的比例逐步调整过来。当前预算内外资金是5∶5的比例关系,调整到多少为宜,很难有一个科学的数量界限,总结历史的经验,我们认为调整到7∶3或稍多一点比较适宜。其理由,一是党的十一届三中全会前的1978年,两者的比例大体是8∶2,显然是低了一些,那时企业活力过小,不利于调动他们组织生产经营的积极性。二是设想在当前两者5∶5比例的基础上,从预算外资金中拿出“2”放到预算内去,变成7∶3,按照近年来预算盘子的规模,就可增加预算内资金500~600亿元,这对改变当前我国财政困难局面,增加国家对经济宏观调控能力,无疑可以起到重大的作用。
我们设想的这种调整比例办法,不是简单地走压缩预算外资金的路子,而是要求通过预算内收入的加快增长逐步实现的。具体措施,考虑有以下几点:
1、逐步调整国家与企业之间的分配关系。主要是通过下一步调整承包合同或实行税利分流,在不减少企业现有利益的基础上,把今后收入增长的极大部分上交国家,并且改税前还贷为税后还贷,真正做到国家得大头,单位得小头。不宜继续采取减税让利的办法把收入增长的大部分留归企业。
2、对某些不宜由单位管理,没有固定用途或者收支差距较大的预算外资金,如车辆购置附加费、退休基金统筹等纳入预算,列收列支。所谓列支,一是按实际需要支,二是按一定比例支,不能全部返还,收了全部返还,搞形式主义,不如不收。
3、今后对由预算内资金转为预算外资金的措施,如提高公路养路费,提高公房房租收费标准等要严格控制,一般不要再出台。同时对行政事业单位新的收费,其收费项目和规模、数量,更要从严审批,从紧核算,防止预算外资金新的膨胀。
4、对预算外资金转为预算内资金的措施,也要慎重对待。如现行的能源交通重点建设基金、预算调节基金,在一定时期内征一点是可以的,但项目不宜过多,数额不宜过大。在调整预算外资金比例关系中,我们不宜走将预算外资金留给了单位又收回的路子。
二、对已形成的预算外资金的使用和投向要加强宏观控制和引导
总结前几年的实践经验,对预算外资金实行宏观控制和引导,应该从四个方面,建立一些必要的制度。
1、强化计划管理制度。对各项预算外资金,要从单位开始,直到中央,层层建立收支计划,建立预决算制度。当前有些单位藉口自有资金国家不该管,或怕暴露家底,担心收归财政,不愿向财政部门编报收支计划和预决算。因此要向单位说明预算外资金仍是国家财政资金的一部分,预算外资金的使用必须服从国家的政策和规定,收入和支出都要向国家报帐,要把各单位的预算外资金统统纳入计划管理的轨道。还可以考虑建立人代会审批预算外资金预决算的制度,各级政府的财政部门要在向同级人代会报审财政预决算的同时,结合报审预算外资金的收支计划,以强化计划的法定性。
2、建立专项用款审批制度。可以根据每一时期国家的政策要求,对某些宏观上需要控制的开支项目,实行单项审批制度。例如,当前对用预算外资金搞自筹基本建设项目,在国家规定之外向职工增发奖金、津贴以及购置专控商品等开支,要专门编报计划,经主管部门会同财政部门审查批准才能开支,以配合当前制止固定资产和消费基金双膨胀的形势,促进治理整顿目标的实现。
3、建立有效的宏观管理机制。近年来已建立的四种管理形式,尤其是财政专户储存和组织行业基金会、储金会的制度应该大力推广,并在已有的基础上不断改革开拓。例如专户储存的范围,除了行政事业单位和经济主管部门外,还可对有些企业单位的预算外资金中要求单独管理,专门使用,而且不是天天都要开支的资金,例如固定资产折旧、技术开发基金等也适当实行专户储存,这样做还可防止其相互挤占,乱花乱用。再如行业基金会,其使用方向要配合当前企业产品结构的调整,扬长避短,并注意新技术的开发和引进,促使产品上等级上水平,更新换代,适应市场不断发展提高的需要。
4、建立切实可行的引导使用机制。实行财政专户储存和建立行业基金会制度,本身就是一种引导,但它基本上仍是一种行政手段。如何以经济手段,把分散在各方面的资金比较顺畅地引导使用到国家的重点建设上去,特别是能源、交通和原材料工业的建设上去,还需进一步探索开拓新的途径。这里提出以下几种手段:
一是信用手段。即对各单位参加财政专户储存和行业基金会的资金,本着自愿的原则,确定不同的储存期限,辅之实行高低不同的存储利息。就是说,企业或单位可以按使用资金的实际需要,确定不同的存储期限,急需花的钱,不指定期限;暂时不用而今后较长时间要用的钱,可以存储半年、一年、二年等不同的期限。存的时间越长、利息越高,这样国家可以在一定时期内掌握一部分资金,以有偿使用的方法,投入到重点建设上去。
二是财政补贴手段,组织各单位的预算外资金,通过投资入股或借用的方式用于某一特定的重点建设项目(如发电厂、煤矿)上去,并采取财政补贴奖励等手段加以引导。财政补贴的钱可从经营预算外资金的收益中解决,实行用预算外养预算外。
三是政府债券手段。除了国家现行特种国债、保值公债外,也可让地方政府在国家允许的范围内,发行综合性的地方建设债券,其方法可以单发,也可在国家债券的基础上报中央批准增发(即加一块发行任务)。
四是物资分配手段,即对各地区、各部门投资入股用于重点建设的自有资金,可以采取投产后优先分配物资的办法加以引导。由于煤、电、石油、钢材、运力相对短缺的状况一时不易扭转,这种物资分配的方法,也不失为一种较好的引导方式。
三、要健全管理预算外资金法制,建立一套监督使用制度
为了建立预算外资金的宏观调控机制,在近年来国务院、财政部连续几次下达管理办法和补充规定的基础上,总结实践经验,制订一个预算外资金管理条例,进而在条件成熟的时候颁布一个预算外资金管理法,是十分必要的。在条例中应该明确规定预算外资金的性质、特点、来源、用途,收、支、管、用的审批程序和管理权限,还应该规定必要的奖惩办法,对按规定收取、使用、经济效果显著以及服从国家大局把一时不用或节约出来的预算外资金投入国家重点建设的要予以表彰和奖励,对违反条例规定乱收乱敛,胡花滥用,以及采取偷漏税利,挖挤国家等手段,化预算内为预算外、化全民为集体以及把预算内外资金转入帐外“小金库”等违纪违法行为,要按规定给予处罚。建立一套预算外资金监督使用制度,包括检查、监督、审计、稽核制度,也是加强宏观调控机制的一部分。上面所说的立项审批、收支计划管理与审批、专户储存、专项用款审批等,是这个监督制度的组成部分,是事前和事中的监督。还要建立事后的审查制度,包括本单位、主管部门、财政部门、审计部门经常性的年终决算审查、审计和开展群众性的自查、互查和抽查等。这种群众性的检查,可列为每年组织税收、财务、物价大检查的一个重要内容。
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