在以社会主义公有制为基础的有计划商品经济条件下,如何建立起国家财政的宏观调控机制是我国经济体制改革中的一个重大课题。下面谈几点看法。
一、当前国家财政宏观调控面临的主要问题
目前来看,影响国家财政发挥宏观调控职能的主要问题如下:
(一)国家财政“两个比重”大幅度下降,财政进行宏观调控的财力基础被削弱了。1979年以来,财政收入占国民收入的比重基本上是逐年下降的,按可比口径计算,1989年已降至19%左右,比1978年的37.2%下降了18个百分点。按1989年国民收入计算,下降一个百分点,财政收入就减少100多亿元。与此同时,中央财政收入占全国财政收入的比重也在下降,1980年至1985年,一直在52%以上,1986年开始连年下降,1989年只占47.2%。财政“两个比重”的下降,使财政难以承担日益增长的支出需求和发挥宏观调控作用的任务。尤其是中央财政难以保证中央宏观政策的实施。
(二)国家财政的分配、调控和监督职能被肢解。这方面的突出问题:一是建立各种名目的基金,有的在预算中单立户头,有的独立在预算之外,一旦形成基金,支出必然刚化,预算内资金统筹安排的余地日益缩小。在预算外建立的各种基金,实际上也是直接地或间接地挖走了一块财政收入,归部门或单位自己支配使用。二是实行以什么养什么,有的收入不上缴财政。三是国家垄断行业的提价收入由主管部门掌握,主要用于弥补投资不足。四是擅自减免税收,有些地方自行决定一些企业“假死”或“半死”,在一定时期内,企业可以全部或部分免交各种税金。这些做法对有关部门和企业可能是有利的,但是,从宏观调控来看,一方面,减少了财政应集中的收入,缩小了预算收支的回旋余地,削弱了国家财政综合平衡的职能,使国家预算不能完整地反映政府的各项政策:另一方面,这些资金脱离了财政的监督、检查,使用中很容易被挪用,使某些资金的微观运行摆脱了国家宏观调控的约束。
(三)价格补贴和企业亏损补贴“两大包袱”越来越重,财政超负荷运行,难以实施有效的宏观调控。目前作为调节杠杆的财政补贴失去了调节的弹性,只能增加,很难减少,调节手段变成了财政包袱。1985年以来,价格和企业亏损补贴每年都增加100多亿元,相当于每年财政收入增加额的一半。按可比口径计算,1978年两项补贴占财政支出的10%,现在却高达30%左右。
(四)企业承包和财政包干“两个包干”既制约了预算收入和中央财政收入的合理增长,也限制了国家财政的分配调控职能。企业承包对加强企业内部经营责任和促进生产起到了一定的积极作用,但是,由于将所得税包死了,形成了利润分配向企业倾斜的机制,作为国家财政重要的分配调控手段实际上形同虚设,财政包干在一定程度上制约了中央财政收入的合理增长,驱使地方发展税高利大的产业或产品,以满足日益增长的支出需求,阻碍国家产业政策的实施。同时,由于事权划分不清楚,有的地方财力较多,容易产生地方自行其事的问题,这也是中央宏观调控失灵的一个原因。
上述问题的存在,使国家财政的宏观调控能力大大削弱,如何完善财政职能,增强财政的宏观调控能力,已成为财政工作的一项重要任务。
二、财政调控体制的若干基本理论问题
强化和完善国家财政的宏观调控职能,逐步建立财政调控体制,需要充分认识财政在宏观调控体系中的重要地位,分析和明确在有计划商品经济条件下财政调控的基本理论问题。
(一)财政调控的基本任务和范围
财政调控的基本任务应当服从于国民经济宏观调控的总目标。我们认为,从我国的实际情况来看,根据国民经济宏观调控的总目标,国家财政宏观调控的总任务应当是:在综合平衡的基础上,使国民收入分配保持持续协调的比例关系,调节、引导社会资金流向,促进社会总供给与总需求的总量和结构平衡。具体来说,国家财政宏观调控的基本任务如下:
1.积极开辟财源,使财政收入稳定增长,财政集中的国民收入保持合理的比例;按照国家政策合理安排支出,保持国家财政收支的基本平衡;从而,使国家财政能够有力地促进国民经济总供求及其结构的大体平衡。
2.建立适应有计划商品经济的税收调节机制,妥善处理国家与不同经济成分之间的分配关系,使微观经济主体的行为规范化,引导资源的优化配置,形成公平竞争环境。
3.改革和完善国家预算管理体制,既要强化中央财政的宏观调控能力,也要充分发挥地方财政的积极性,使地方财政的中观调控不偏离中央宏观调控的总目标,促进社会主义统一市场的发育和完善。4.控制预算外资金规模,加强预算外资金的管理,正确引导其使用方向,使预算内、外资金保持合理的比例关系。
5.协调财政资金与预算外资金、信贷资金、居民个人财力、利用国外资金等各项社会资金之间的综合平衡,以促进全社会货币资金与物质产品、劳务之间的综合平衡。
总之,国家财政的宏观调控,是以有利于发展社会生产力、有利于发展有计划商品经济为中心,既要直接调控预算内资金,也要直接或间接调控和引导其他各项社会资金;不仅要调控社会资金的分配,而且要重视社会资金使用方面的管理。从而,使微观经济在有效的宏观调控体系之内发挥最大的运行活力,保持经济发展的持续性、稳定性和协调性。
要完成上述财政宏观调控的任务,必须按照社会资金的运用主体划分财政宏观调控的范围,这个范围,包括预算内资金、预算外资金、银行信贷资金、集体单位资金、居民个人货币资金、利用国外资金。〔按照社会总产品的价值形态划分,包括部分补偿基金(如折旧基金)、积累基金和消费基金。〕当然,对不同的资金,应当采取不同的调控手段和方式,通过搞好社会财力的综合平衡,促进国民经济持续、稳定和协调的发展。
(二)财政宏观调控的基本手段
国家财政宏观调控体制是由多种手段组合而成的。具体来说,财政宏观调控手段包括国家预算、税收、国债、财政投资、财政补贴、财政贴息、财政专项基金等。这些调控手段综合运用构成了完整的财政宏观调控体系。