1988年,国务院决定改进财政包干体制,对部分地区实行“收入递增包干”等形式的财政体制。一年来,执行结果如何?利弊得失怎样?如何看待现行的“收入递增包干”等办法?这里略作点滴回顾。
财政包干是从1980年实行“分灶吃饭”的财政体制开始的。当时,财政作为经济体制改革的突破口,在全国范围内实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。在巩固中央统一领导和统一计划,确保中央必不可少的开支的前提下,明确划分了各级财政的权力和责任,充分发挥中央和地方两个积极性,改变了“统收统支”的财政体制局面。实践证明,这次财政体制改革适应了党的十一届三中全会以后改革开放形势的需要,较好地体现了“统一领导,分级管理”的原则,调动了各级政府当家理财、增收节支的积极性。对推动各项改革开放事业,争取财政状况的逐步好转,起到了十分重要的作用。1985年开始实行的“划分税种,核定收支,分级包干”的财政管理体制,继续推行财政包干,进一步强调了权责结合,各尽其职。到1987年,财政包干产生了一些不容忽视的问题。比较突出的是,有收入上解任务的地区,特别是上解比例较大的地区,在总额分成的体制下,地方收入留成的比例较小,多收了不能多得,少收了中央财政负担“大头”,加上一些其他客观原因,地方缺乏组织收入的积极性,出现财政收入增长缓慢甚至“滑坡”的现象。为了解决这个问题,1988年国务院决定,对十几个上解比例较大的地区改进财政包干办法。多数地区取消了总额分成办法,实行“收入递增包干”办法,少数地区实行“总额分成加增长分成”办法,个别省实行“上解额递增包干””办法。
改进财政包干体制以后,有关省市对所属地区也实行了类似中央对省、市的包干办法,即实行了“收入递增包干”办法。实行这个办法以后,由于财政收入的增加或减少与本级政府的财政支出的相关系数加大了,地方各级政府领导对财政收入的增长更为关心。一些地区的领导亲自坐阵,疏通各方面的关系,抓好本地区的财政收入。有的省召开财政业务工作会议时,并没有邀请县级领导参加,但不少县长多次主动要求参加会议,一些县长“不请自到”。由于领导重视,各级财政、税务部门组织收入的积极性更高了。同时,改进财政包干办法以后,不少地区改变了过去的预算管理办法,加强了预算管理,有的地区还重新确定了年初的预算收入盘子,千方百计地增加财政收入。
1988年财政决算结果,地方财政收入比上年有了较大幅度的增长。其中,实行“收入递增包干”等办法的十几个上解地区的财政收入不仅没有“滑坡”,而且增长幅度基本达到了整个地方财政收入的平均增长幅度。改变了近年来上解地区财政收入增长幅度大大低于地方财政收入平均增长幅度的现象。1988年国家决算结果,园满完成了全国人民代表大会批准的国家预算任务,改进财政包干体制是重要原因之一。一年来的实践证明,实行“收入递增包干”等办法,确实调动了上解地区组织收入的积极性,达到了改进财政包干体制的预期目的。
改进财政包干体制,对发展经济事业也取得了不少效果。实行“收入递增包干”办法以后,地方各级政府经过自己的努力,增加了财政收入,增强了自身的财力,缓解了财政困难。对本地区各项经济文化等建设事业的发展,起到了一定的促进作用。例如,一些地区用增加的财力,支持生产,保障人民生活和各项建设事业的资金需要。许多地区从增加的财力中拿出了相当部分,用于本地区能源、交通等重点项目的建设,对发展本地区经济起到了积极的作用,有的建设项目对全国经济发展也产生了积极的影响。地方政府还通过财政补贴的形式,控制物价上涨。这对缓和价格矛盾,抑制通货膨胀发挥了应有的作用。此外,实行“收入递增包干”办法以后,各地加强对零散税收尤其是个体工商户税收的征收管理,对增加财政收入,调节收入分配不公也起到了一定作用。
改进财政包干体制,调整中央财政和地方财政的预算分配关系,不仅取得了明显的财政经济效果,而且对精神文明的建设也是一个促进。主要表现在,一些地区的全局观念增强了,“跑部钱进”的少了,“藏富于企业”的少了,随意减免税的少了。
当然,这次改进财政包干体制,实行“收入递增包干”等办法,也有它的历史局限性,不是有利无弊的。有些同志指出,财政包干存在着助长市场割据、重复建设,影响产业政策调整,分散中央财力等副作用,这是有一定道理的。但我们认为,产生这些副作用的原因,还有各自的管理问题,如计划管理、投资管理、产业政策管理等方面的问题:还有加强财政体制改革和各种经济管理体制改革的配套问题。总的来说,改进财政包干体制,实行“收入递增包干”等办法,是应当肯定的。在“分税制”的条件尚未成熟的情况下,这是一种较好的财政体制过渡形式。在近期不能实行“分税制”的情况下,这种体制还有待于认真总结经验,进一步兴利除弊,完善、补充,使它更好地完成历史使命。