时间:2020-05-05 作者:项镜泉 黄中发
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摘要:
外债管理体制,是外债管理的一个重要问题,深化外债体制改革,是加强外债宏观管理的关键。目前我国对外债实施的多头分散式管理体制,既不利于加强外债的宏观控制,也不利于提高外债使用的宏观经济效益,因此,有必要借鉴世界各国政府管理国家债务的经验教训,结合我国国情,探索深化外债管理体制改革可供选择的思路。
世界各国政府管理外债归纳起来有三种体制模式:
第一种模式:直接由中央财政主管。其特点是财政部统管全国的债务,拥有主管外债的充分权力与责任,各部门各企业的对外借债活动都要在财政部统筹安排下进行。印度、日本、加拿大等国政府采用的就是这一模式。印度对外借债有着和我国目前情况相似的一面,即多窗口对外借债;不同的是,印度政府赋予财政部统管国家外债的权力与责任。财政部每年要对国家债务进行总体规划,各窗口对外筹资活动统一在财政部宏观规划下进行。日本从第二次世界大战后开始利用外债。外债管理权集中掌握在日本大藏省,并设立专司外债管理职责的“外债管理部(或称局)”,由它对整个债务进行统筹安排,保证把外债资金集中投向石油、电力、钢铁、化工、机械等具有战略意义的基础部门,从而促进了整个国民经济,尤其是贸易...
外债管理体制,是外债管理的一个重要问题,深化外债体制改革,是加强外债宏观管理的关键。目前我国对外债实施的多头分散式管理体制,既不利于加强外债的宏观控制,也不利于提高外债使用的宏观经济效益,因此,有必要借鉴世界各国政府管理国家债务的经验教训,结合我国国情,探索深化外债管理体制改革可供选择的思路。
世界各国政府管理外债归纳起来有三种体制模式:
第一种模式:直接由中央财政主管。其特点是财政部统管全国的债务,拥有主管外债的充分权力与责任,各部门各企业的对外借债活动都要在财政部统筹安排下进行。印度、日本、加拿大等国政府采用的就是这一模式。印度对外借债有着和我国目前情况相似的一面,即多窗口对外借债;不同的是,印度政府赋予财政部统管国家外债的权力与责任。财政部每年要对国家债务进行总体规划,各窗口对外筹资活动统一在财政部宏观规划下进行。日本从第二次世界大战后开始利用外债。外债管理权集中掌握在日本大藏省,并设立专司外债管理职责的“外债管理部(或称局)”,由它对整个债务进行统筹安排,保证把外债资金集中投向石油、电力、钢铁、化工、机械等具有战略意义的基础部门,从而促进了整个国民经济,尤其是贸易出口事业的迅速发展。所以,尽管外债在日本全部投资中每年不到5%,但在实现日本赶超型经济发展战略中却起了突出的作用。
第二种模式:即由国会或中央政府授权组成“国家外资统筹委员会”(或“国家外债管理局”)统管国家外债。其特点是强化国会或中央政府对外债的调控权。外债机构成员主要由财政部、中央银行、总统经济顾问、经济学家等代表组成,财政部代表任该机构首席代表。西班牙、马来西亚、瑞典等国政府采用这一模式。如瑞典成立了隶属国会的“国家外债管理局”,在该机构中,财政部代表作为首席委员享有充分的权力,尤其在配给财力方面,对外债决策产生较大的影响,拥有否决权。在整个外债的管理过程中,财政部代表起到了斡旋人的作用。
第三种模式:即直接由中央银行主管国家外债。这类国家为数很少,只有菲律宾、巴西等国家。由于中央银行不掌握中央政府财力.不能从国力承受能力和整个国民经济发展全局考虑,从宏观上统筹规划对外筹资活动,难免出现债务危机,走上“负债型经济“发展道路。巴西和菲律宾都曾爆发过严重的债务危机。至今,巴西仍是世界上第一大债务国,1988年债务余额高达1210亿美元,占国民生产总值一半以上。
借鉴世界各国政府管理国家债务的经验与教训,我们认为,深化我国外债体制改革,有三种可供选择的思路或方案:
第一种思路:建立由中国人民银行直接管理外债的体制,同时,成立以中国人民银行牵头、各部委参加的统一的外债联合管理机构。
实施这一体制的最大优势是,能够充分利用人民银行所建立的网络系统及中国银行的驻外机构,以及它们所掌握的各种金融工具,了解和掌握国际金融形势与国际债务市场筹资条件,把信息及时反馈到中央决策部门,为决策提供可靠的信息和资料。同时,由人民银行牵头主管外债,便于把外汇和外债管理工作结合起来,作统筹安排。这一体制的最大弊端是,由于人民银行只是全国的信用中心,而不是国家财力的代表,这就从客观上制约着它很难从国家财力综合平衡的角度,充分考虑国力的承受能力,组织对外借债工作,搞好外债的“借、用、管、还”。这就可能导致对外借债与国内的配套能力、消化吸收能力不配套而使外汇资源与国内资源脱节,损害外债经济效益,致使国家整体债务的偿债能力下降。
第二种思路:建立分工负责、归口管理的外债体制(即对我国现行外债体制作适当修补)。归口管理部门主要是:财政部、中国人民银行、外经部、国家计委和国务院经济特区领导小组(即特区办).其具体分工是:财政部负责管理中央政府和地方政府的对外借债;人民银行负责管理有关国家金融专业机构的对外借债(包括商业贷款),并负责发行债券;外经部负责管理双边政府贷款和日本海外协力基金组织的贷款;国务院经济特区领导小组负责管理各经济特区和直辖市的对外借债;国家计委负责管理外债规模与国家有关计划的综合平衡。
实施这一体制的最大好处是,能够充分调动各部门、各单位对外债经营管理的积极性,扩大我国对外筹资领域。这一体制最大的弊端是:由于归口管理体制实质上还是分散的管理体制,因而不能从根本上消除目前分散体制所带来的弊病,还将导致外债宏观失控,为诱发债务危机留下体制上的隐患。
第三种思路:建立以财政部为主的集中分层管理国家外债的体制。这一体制的基本框架是:(1)全国外债管理大权集中掌握在国务院。(2)由国务院授权组成一个有财政部、国家计委、人民银行、经贸部等单位参加的“国务院债务管理委员会”(或称“国务院债务领导小组”),由一位国务院副总理兼任该委员会的主任委员,财政部部长(或副部长)任该委员会常务副主任委员。(3)国务院债务管理委员会分成决策层和执行层两个管理层,下设一个国家债务管理机构,两个中心:债务风险信息中心和债务经营中心。(4)国务院债务管理委员会办事机构设在财政部,赋予财政部主管外债的重任与权力,财政部相应成立国家债务管理局,设立外债预算、审批、监测、咨询、统计、分配等单位。(5)国务院债务管理委员会成员应合理分工,密切协作,共同负责加强外债宏观管理。
比较以上三种改革思路.我们认为,第三种思路或方案较为切合我国实际,是一种比较可行的体制,可在深入研究和进一步完善的基础上加以试行。其理由是:
(1)以财政部为主管理国家外债,适应从宏观上加强外债集中管理的要求。财政部作为国民经济综合管理部门,既是国民经济宏观政策的参与制定者,又是宏观经济活动的管理者与执行者,在整个国民经济运行中处于十分重要的地位。外债作为宏观经济管理的内容之一,作为国家暂时借入的一部分财力,只有以财政部为主进行管理,才能从国民经济发展全局的角度和加强外债宏观管理的要求出发,充分考虑国家经济建设的需要与可能,以及国家的偿债能力,并从综合平衡的战略高度,统筹安排与协调各部门、各单位对外借债活动。同时,借助财政部在国民经济中所处的特殊地位,便于了解和掌握各项外债运用状况与收益程度,一旦发现问题,可以采取果断措施加以解决,防止出现偿债违约问题与发生债务危机。
(2)从理论与实践上看,外债应以财政部为主进行管理。从理论上说,国家在举借外债时是以法人身份出现,是以国家信用为基础建立的债权债务关系。国家以政府名义举借外债,属于国家信用范畴。外债(尤指中央统借外债)的还本付息直接由财政部负责组织实施。所以,对外借债是财政信用筹资的一种方式,是财政分配关系中的一种特殊形式。因此,管理外债是财政部的基本职能。从实践来看,外债的“借、用、管、还”都与国家财政紧密相关。我国能借多少外债,始终受到国家财政经济状况的影响与制约。在外债使用上,还需要国家投入一定的财力与之配套,外债还本付息直接影响着财政收支结构。另外,从国外债权人来看,只要是中国国内机构到国外借债,不管是否以政府名义,或政府担保与否,都被视为中国的外债,出现还款违约问题,都将影响中国的对外信用。为避免陷入债务危机,以财政部为主管理外债是责无旁贷的。
(3)以财政部为主管理外债,既有利于合理配置外债,提高效益,又有利于提高我国对外借债的信用度,为我国长期稳定利用外资创造良好条件。由于使用外债建设项目,必须有配套人民币资金,这样,不管是谁借的债,无论由谁来偿还,都要直接或间接地反映到财政上来。财政部作为国民经济综合管理部门与宏观调节部门,可以依据宏观经济政策目标要求和产业政策要求,通过国内财力的配给以及税收政策等手段来鼓励或限制外债建设项目的发展,引导外债的合理投向,从而提高外债建设项目的经济效益,尤其是创汇能力与偿债能力。这样,就可以从整体上提高我国对外借债的信用度,减轻外国投资者对我国投资的风险意识,扩大我国对外筹资的国际影响和筹资范围。
(4)以财政部为主管理外债,既是国际上通行的做法,也是世界各国管理外债的基本经验总结。世界各国政府管理外债有两条基本经验:一是要加强对外债的宏观集中管理,即要加强中央政府对外债的宏观调控权;二是要加强财政部管理外债的职能,即中央政府要赋予财政部管理外债的权力与责任,使之有职有权。
我们认为,建立以财政部为主的外债管理体制,可以改变我国目前多头分散管理而实质上是无效管理的被动局面,它既可避免外债管理过份集中影响经营者的积极性,又可避免外债管理过份分散出现中央调控失灵的问题,是一种切合我国国情的比较切实可行的体制。
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