时间:2020-05-06 作者:朱平
[大]
[中]
[小]
摘要:
世界银行(以下简称“世行”)对不同行业的贷款项目普遍使用的项目周期的程序,实际上是世行根据其卅余年的贷款经验所总结出来的成果。经过我国六年来的实践进行了适当的改革并提高,并事实上充实了世行的这套经验,使之更加适应了我国的经济发展。
现行的世行的项目周期可分为六个阶段:(1)认定或选定阶段;(2)准备阶段;(3)评估阶段;(4)谈判和执董会通过阶段;(5)执行阶段;(6)评价阶段。除谈判和执董会通过阶段在华盛顿总部进行,此处不拟赘述外,现将其他阶段分述如下:
(一)认定阶段:所谓“认定”就是在一些项目中选出一个或数个适合于利用世行贷款的项目。我们在选择项目时,应注意到以下几个方面:
1、项目必须是国家或地方的优先发展的项目,
2、项目必须是急需外汇的项目,如一个需进行技术改造的工业项目,为了进口一些国内尚不能制造的设备、机械以及尚未掌握的技术,这些设备、机械及技术急需外汇支付,同时,这个项目又配备了相当50%总成本的国内配套资金,以支付在国内可以采购到的,如土建工程中所需的沙、石、砖、瓦和人工。近年来我国从世行得到的贷款多集中于提高人民生活水平,改善人民卫生、教育状况及加强...
世界银行(以下简称“世行”)对不同行业的贷款项目普遍使用的项目周期的程序,实际上是世行根据其卅余年的贷款经验所总结出来的成果。经过我国六年来的实践进行了适当的改革并提高,并事实上充实了世行的这套经验,使之更加适应了我国的经济发展。
现行的世行的项目周期可分为六个阶段:(1)认定或选定阶段;(2)准备阶段;(3)评估阶段;(4)谈判和执董会通过阶段;(5)执行阶段;(6)评价阶段。除谈判和执董会通过阶段在华盛顿总部进行,此处不拟赘述外,现将其他阶段分述如下:
(一)认定阶段:所谓“认定”就是在一些项目中选出一个或数个适合于利用世行贷款的项目。我们在选择项目时,应注意到以下几个方面:
1、项目必须是国家或地方的优先发展的项目,
2、项目必须是急需外汇的项目,如一个需进行技术改造的工业项目,为了进口一些国内尚不能制造的设备、机械以及尚未掌握的技术,这些设备、机械及技术急需外汇支付,同时,这个项目又配备了相当50%总成本的国内配套资金,以支付在国内可以采购到的,如土建工程中所需的沙、石、砖、瓦和人工。近年来我国从世行得到的贷款多集中于提高人民生活水平,改善人民卫生、教育状况及加强基础设施的项目。因此,我们在选择项目时,也应符合上述的要求。
3、选择的项目应具备充分的偿债能力,这包括可安排由国家统借及由国家或地方统还的项目,如卫生、教育等项目,也包括由国家统借而由地方或企业自还的项目。目前,财政部作为我国对世行贷款的窗口所遵循的转贷世行贷款的原则是:“谁借钱,谁要钱”。所以,在安排一切转贷关系时,基本上是依照这一原则办事的。换句话说,如经过测算,某一项目在整个生产期间,始终无力偿还或不能完全偿还所借进的贷款,这个项目应该罢选。但是对于一些只有社会效益,经济效益不明显的项目,诸如教育、卫生项目,应该安排由受惠的地方或单位还款、如两方面都不承诺,这样的项目也难以中选.
4、偿债能力实际上是与一个项目的经济及财务效益相联系的,为此,在选定一个项目时,应考虑到这个项目的配套资金、原材料供应,劳动力和技术力量,以及选厂址、市场销售和与此相联系的种种因素,然后应该对项目的总投资额作一个初步的估算,以便了解这个项目的投入和收益情况。
在选定项目后,应根据上述四点撰写项目建议书,按照我国现行程序,应由地方的财政部门及计委共同向国家计划委员会利用外资局提出该项目的建议书,其中明确写出为什么要提出该项目,该项目的规模及内容以及拟使用多少世行贷款和配套资金的落实情况,随后由负责立项的国家计委将收到的项目建议书分成轻、重、缓、急并在筛选后列出清单向国务院呈报,请求正式列入某一财政年度的项目计划中。
(二)准备阶段:在国家计委收到国务院批准列入某一财政年度的项目单子后,即将其通报世行,在世行研究认可后,便派代表团来华对所提出的项目开始选定。需要注意的是,世行要求我国在一个项目中所包括的分项的种类不要太多,项目的总金额也要有一定的规模,一般不小于5000万美元。在世行选定代表团来后,就可以进入到项目的准备阶段。所谓准备阶段,即由项目建议书逐步变成现实的阶段,其要求如下:
1、收集准备撰写的项目可行性报告的资料及数据,包括项目的内、外资金的落实,对项目的初步设计及匡算。
2、根据以上各种资料及数据,对项目进行技术、经济和财务分析,其中包括项目的经济和财务回收率,从项目中可得到的收益和分期偿还本金、承诺费和利息的初步安排并及时对项目的存活能力作出适当的结论;
3、对项目的工程、货物及劳务的采购可基本上分为两大类:一类是通过国际竞争性招标的、在设计这类采购项目时,所拟进口的设备及原材料必须为我国目前无力生产的或我国极为紧缺的,必要时应事先征求国家计委及国务院进口审办的意见。在这方面,特别注意以下两点:(1)应扶持民族工业,使民族工业得以参加国际竞争性投标。在设计评标标准时,应将国内的技术水平考虑在内。(2)在设计设备进口时,要避免将国家明文规定限制进口的品种包括在内,例如小轿车、面包车、录相机、电视机、照相机等二十余种品种。在送交国家计委以及世行审阅的可行性报告中应包括项目的背景、提出的理由、项目的投资规模(包括内、外资)及说明,项目的位置算草图,资金落实情况,偿还能力和日程表并附送关于设备、货物、咨询的采购以及聘请专家、出国进修及考察的计划以便同时审阅。在发送上述文件时,均应抄送财政部一份,而进口设备单子应抄送国务院进口审办一份。可行性报告提出的完善与否决定下一评估阶段,甚至整个项目同期是否能提前及加速完成。通常项目周期需二至三年,但如果可行性报告均能按要求完成,则可缩短为一年左右的时间。如完成得不好,也有拖三至四年才完成的。另外,可行性报告中包括工程设计时,应首先熟悉世行对这类设计的要求,超过或未能满足这种要求,都会造成人力、物力的浪费。如某地区对一项水利工程、光设计费就达一百万元,后来,经过世行官员的意见,又进行了数次修改。在设计世行贷款花费到国外的部分时,应努力争取多一些国内招标和采购。常常在评估阶段时须与世行官员逐项讨论,算细帐,才能达到有利于我国的条件。但由于我国作为世行会员国之一,理应遵守世行的“通则”和“采购指南”中所规定的,即给予各会及国以同等的投标权,所以,必须设计大宗的或巨额的采购使用国际竞争性招标。如前所述,准备阶段是决定项目的成败及周期是否能缩短的关键,如果这个阶段的工作没跟上,势必会影响到以后的阶段的工作。
(三)评估阶段:评估阶段实际上是上一阶段的继续,并无明显的阶段划分。在上一阶段中所提出的可行性报告,如未能提出结论性的意见,在这一阶段中所撰写的评估报告,必须对项目的可行性以及成本效益提出结论性意见。所以说,评估报告是对上一阶段的可行性报告经过充实而提出的一个更加完整的报告。评估的内容与可行性报告的内容应基本一致,但内容更详尽一些,并可能对包括以下各方面作出结论性意见;1.项目提出的优先性、必需性及可行性。2.提出项目的背景、地理、生产以及市场销售条件。3.项目的成本效益的计算,贷款和配套资金的来源、分配和偿还以及采购项目和时间表。4.项目的工程内容和安排、将达到的目标,以及劳务、咨询顾问及培训推广的计划。5.风险的预测及防范方法。6.项目的管理组织机构,人员和职权分工。
(四)执行阶段:所谓“执行”就是执行与世行达成的信贷或贷款协定以及项目协定。如上所述,上面提到的协定是以评估报告为其事实和理论依据的。在以后派出对项目执行情况的检查团,也是根据上述协定及评估报告进行检查的,但世行的财务支付仅根据上述协定执行,不参看任何其他文件、如评估报告及项目协定等。促成上述协定的过程是这样的,在评估阶段完成后,就由世行与我国(以财政部为代表)商定该项目在美国华盛顿世行总部或其他地点谈判的具体日期。由于项目已完成了评估阶段,贷款项目的一切技术和法律问题与世行官员几乎都已口头商定,世行代表团即将这些口头协议的结果告知该行的法律部,由该部的主管律师即拟写信贷和贷款协定的草稿,以及(如有的话)项目协定的草稿,草稿及评估报告均在谈判前一、两个月寄达我国财政部及有关业务部门。我们收到的信贷、贷款及项目协定的草稿均为华盛顿或其他约定地点谈判的正式文本,因此各有关部门及以后组建的谈判代表团应对这些文件仔细研究,拟出一个谈判要点。草稿经双方谈判及磋商,最后确定一个双方都能接受的文本。随后将由双方的上级(财政部长和世行董事会)互相致电表示接受和批准。以后将由财政部以及地方政府的领导致电我国驻美大使代表他们在正式协定上签字。签字的日期往往是与承诺费有关的,即因签字后第61天起计算承诺费,在上述协定由大使签字后,将由财政部协同用款部门或单位共同完成协定上要求满足的条件,这些条件通常包括国务院的核准,外交部或财政部出具的法律意见书,如有项目协定,应有地方政府对该协定的核准书及相应级别的司法厅(局)出具的法律证明书,否则将难以获得世行宣布生效。从项目协定生效日开始,项目即可开始执行、也可以向世行请求提款了。这一阶段应注意做好以下几项工作:
1.报送提款人的签字真样。通常在项目签字后及生效前即应将三个负责财务的提款人的签字真样(中、英文)送交财政部转送世行,以便在项目生效后即可启用。
2.开设专用帐户。根据“协定”在中国银行或其他我国或国际上可开出信用证的银行(或金融公司)开设专用帐户、该专用帐户的(接第25页)款项只能用于协定内规定的用途,即所谓“合格支出”,原则上不得挪作他用,否则世行发觉后会采取停付措施。在提款人签字真样送达世行后,即应主动向世行提出申请向托付银行提存第一笔开户存款、以便及时应付生效后发生的近期支付。
3.地方财政厅(局)在执行中起着重要的作用。过去许多项目多由中央业务部门串连地方的业务部门搞的、各地财政厅(局)很少过问。经过几年的执行结果表明,没有财政部门在项目初期就开始自始至终的介入,特别是国家或地方投资的项目,会发生许多问题。例如有一个教育贷款项目,由于发生地方财政未及时拨付土建工程的资金造成进口设备约近一年到货后未及时安装到位。又一个大型水利项目,因县财政未及时提供国内配套资金,造成工程拖慢了半年多。这些教训应引为借鉴。
4.执行期限一般为五年,个别的,也有超过五年的,执行对项目的成败的重要性无需在此重新强调。为此,对每个新项目应设立项目执行办公室,其工作人员应为专职的,专业性强的并有一定资历的。对于管财务的同志,应既懂会计,也应懂一点英语,因为对世行的支付及表报全是用英语来写的。
5.执行期间发生的任何问题应及时汇报当地的项目领导小组,同时也应及时通报财政部,必要时也应征求世行的意见,以便作出及时和适当的处理。
(五)评价阶段:项目执行期满后,一般是可以按期(如五年)完成的、个别的项目因某种原因需要延期的,需由用款单位向财政部提出并由其转请世行同意延期。这种延期可分两种:一种是竣工期限的延期,多半由于主客观脱节造成工期拖长,一般可请求延期半年至一年;第二种是支付期限的延长,支付期限一般总比竣工期限迟半年,如以未支付完贷款要求延长支付期,通常在一个月至半年期间。项目完工后应写出两份报告,一份是完工或竣工报告。另一份是评价报告。完工报告是对本项目在规定期限内的工程执行情况的验收报告,其依据是评估报告及其他法律协定,对照文本内所规定的目标及指标是否全部或部分完成,应陈述完成及未完成的事实及理出。在撰写这类报告所遵循的原测是“实事求是”,在报告中切忌浮夸的作风。必要时应尽量以图表及数据表达。完工报告除由我国写好送交世行审看外还应由财政部与业务部门联合向国务院呈送另外一份报告。撰写时应组织一个特别小组,必要时应到项目点调查并收集必要的数据及资料作为报告的依据。完工报告完成后应及时对报告写出评价,常由世行官员组成评价代表团,以便写出评价报告。评价报告因是结论性的意见,通常是比较简短的。评价小组一般由各方面的专家组成、经过讨论,对完工报告作出公止的评价。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号