时间:2020-05-06 作者:
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摘要:
本书是当代中国36年财政史的忠实记录。
当代中国财政36年光辉而又曲折的战斗历程,说明了什么呢?
当代中国财政36年的历史给我们以怎样的启示呢?
当代中国财政36年的历史,是中国共产党和人民政府运用财政的分配、调节、监督等职能作用,在贫穷落后的基点上,逐步建立社会主义公有制的经济基础,并不断巩固和完善以公有制为主体的社会主义经济的历史;是讲究包括生财、聚财、用财在内的理财之道,不断支持和促进国民经济有计划、按比例发展,并在这个基础上尽可能满足人民日益增长的物质生活需要和文化生活需要的历史;是通过财政体制自身改革和配合其他方面体制改革,不断促进和推动社会主义制度自我完善和发展的历史。一句话,这是一部把马克思列宁主义的普遍真理同一个摆脱半殖民地半封建社会不久的东方大国的国情结合起来,经过艰苦卓绝的斗争,建设有中国特色的社会主义的理财史和创业史。
一
回首中华人民共和国建国之初,具有伟大国际意义的中国革命的胜利,冲破了帝国主义的东方战线,令人欢欣鼓舞。但是,当时中国的...
本书是当代中国36年财政史的忠实记录。
当代中国财政36年光辉而又曲折的战斗历程,说明了什么呢?
当代中国财政36年的历史给我们以怎样的启示呢?
当代中国财政36年的历史,是中国共产党和人民政府运用财政的分配、调节、监督等职能作用,在贫穷落后的基点上,逐步建立社会主义公有制的经济基础,并不断巩固和完善以公有制为主体的社会主义经济的历史;是讲究包括生财、聚财、用财在内的理财之道,不断支持和促进国民经济有计划、按比例发展,并在这个基础上尽可能满足人民日益增长的物质生活需要和文化生活需要的历史;是通过财政体制自身改革和配合其他方面体制改革,不断促进和推动社会主义制度自我完善和发展的历史。一句话,这是一部把马克思列宁主义的普遍真理同一个摆脱半殖民地半封建社会不久的东方大国的国情结合起来,经过艰苦卓绝的斗争,建设有中国特色的社会主义的理财史和创业史。
一
回首中华人民共和国建国之初,具有伟大国际意义的中国革命的胜利,冲破了帝国主义的东方战线,令人欢欣鼓舞。但是,当时中国的经济状况十分困难和落后。在广大农村,老解放区仍然以个体经济为主;新解放区地主、富农占有70—80%的土地。全国工业产值中,民族资本占45%,工场、作坊和个体手工业占23%,两项合计占将近70%。反映在国家财政收入上,按所有制形式来划分,1950年来自私营经济、个体经济和其他经济成份的占66.3%,来自国营经济的占33.4%,来自集体经济的仅占0.3%。落后的生产关系,严重束缚着生产力的发展。中国素称以农立国,但旧中国主要农产品的最高年产量,粮食只有2774亿斤,棉花不到1700万担,吃穿都要靠大量进口。主要工业品的最高年产量,钢只有92.3万吨,原煤只有6188万吨,棉布只有27.9亿米,发电量不到60亿度。不打破落后的生产关系的束缚,便不能解放和发展生产力;不建立新的经济基础,新生的中华人民共和国便不能巩固。
新中国建立初期,国家财政在积极配合土地改革,扶持农民走互助合作道路,在实现对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造方面,发挥了应有的作用。随着经济的发展和国力的增长,国家财政在逐步改善农业生产条件、发展科学技术、加强国防建设等方面,也发挥了十分重要的作用。更重要的是,为了建立中国社会主义的独立的工业体系和国民经济体系,36年中国家财政用于基本建设的投资达8651亿元,1985年国营企业拥有固定资产(原值)8005亿元,为中华人民共和国奠定了以社会主义公有制为主体的经济基础。列宁说:“任何社会制度,只有在一定阶级的财政支持下才会产生。”《列宁选集》第4卷,第683页。这是千真万确的。
当然,建立强大的以公有制为主体的社会主义经济是一回事,按照客观规律管好社会主义经济又是一回事。36年来,中国社会主义经济建设经历了协调发展和比例失调的曲折发展过程。这里的一般规律是:经济由协调发展变为失调起伏,财政往往成为主要的突破口,危险的信号也往往主要由财政方面反映出来(1958年开始的三年“大跃进”中,在财政有假象的情况下,危险信号首先由银行信贷发出),而要调整失调的比例关系,也往往从平衡财政收支和调整收支结构入手,启动财政杠杆,充分运用和发挥财政的职能作用,并且同信贷、物资、外汇工作统一行动,瞻前顾后,综合平衡。新中国成立之初的统一财政经济、稳定物价是这样,60年代初和80年代初两次国民经济的调整也是这样。实践反复证明:财政是国民经济的综合反映,分配在再生产总过程中具有极为重要的作用。国民经济是否稳定和顺利发展,同财政职能作用的强化或削弱密切相关。
坚持财政收支的自身平衡以及财政同信贷、物资、外汇的综合平衡,是实现国民经济有计划、按比例发展的基本方法,是保证国民经济协调稳定发展的根本条件。在国民经济的发展中,比例、速度、效益都是至关重要的,但三者都离不开平衡这个条件,都要受平衡的检验和制约。即:用平衡检验比例(按比例一般是平衡的,平衡了就大体是按比例的),用平衡制约速度(速度必须建立在平衡的基础上才能持久),用平衡实现速度和效益的统一(按比例平衡地发展是最快的速度,也是最好的效益)。从平衡到不平衡,再到新的平衡,这是事物发展的客观规律,不是自觉地组织和保持平衡,就是盲目地经过波动或危机达到平衡,别的路子是没有的。坚持财政、信贷、物资、外汇的各自平衡和综合平衡,这是中国经济发展的最好的经验总结,也是符合客观经济规律的高度的理论概括。在四大平衡中,财政平衡具有举足轻重的地位。财政的充裕和平衡,也是提高人民生活水平的基本保证。凡是财政充裕和平衡的时候,人民生活的提高和改善就有保障;反之,想提高也只能是纸上谈兵,即使货币收入提高了,也会为物价的上涨所抵消。
邓小平曾经指出:“生产建设、行政设施、人民生活的改善,都要量力而行,量入为出。这就是实事求是。下决心这样做,表明我们真正解放了思想,摆脱了多年来‘左’的错误指导方针的束缚。”《邓小平文选》,第314页,人民出版社1983年7月版。有的人不区别中国同外国的不同经济情况,提出“赤字无害”的主张,自然是行不通的。西方资本主义国家的问题是生产过剩,市场萧条,社会供给总量超过需求总量;中国的问题是商品短缺,社会需求总量超过供给总量。因此,财政赤字,在西方国家有可能在一定时期刺激需求,刺激经济;而在中国,它只能是加剧社会总供给和总需求的矛盾。所以,财政工作一定要坚持从中国国情出发、量力而行、收支平衡的方针。
二
1981年11月,国务院总理赵紫阳在五届全国人大四次会议所作的《政府工作报告》中提出了中国今后经济建设的十条方针,其中一条是:“讲究生财、聚财、用财之道,增加和节省建设资金”。这既是经济建设的重要方针,也是多年来财政工作的经验积累和中心内容。在理财之道中,生财是基础,它决定着聚财和用财的规模和水平。聚财是手段,既要兼顾各方面的利益,聚财有度,又要着眼于下一步是否有利于用财和生财。用财是否得当,关系着生财,应以力争最大的国民经济整体效益为标准。中国财政收入从1950年的65亿元增加到1985年的1866亿元,366年共筹措资金23309亿元,成绩是巨大的,经验也是丰富的。概括30多年来的经验,理财原则是:
(一)从发展经济来增加财政收入,是生财之道的基本原则,这就是人们所熟知的毛泽东提出的“发展经济,保障供给”的总方针。
(二)发展经济,并不是盲目地发展任何一种经济,在社会主义革命和社会主义建设时期,从不同经济成份来说,首先是支持和促进全民所有制经济和集体所有制经济的建立和发展,并通过税收和信贷这些杠杆,对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造,使公有制经济成为国家的基本经济形式。其次是支持一定范围的劳动者个体经济和其他经济成份(中外合资经营企业、外资企业等)的一定程度的发展,它们是公有制经济的必要补充。从不同经济部门来说,要坚持以农轻重为序,并且注意发展包括商业和服务业在内的第三产业,注意加强薄弱环节(即短线)的建设,促进国民经济有计划、按比例地发展。只有按比例,才能有高速度。从不同地区来说,既要充分利用沿海工业的设备能力和技术力量(旧中国的重工业和轻工业约有70%在沿海地区)优先发展,使一部分地区先富起来,又要积极支持沿海和内地的横向联合,支持内地工业的建设和发展,按照国家的总体规划,促进各地区间经济布局的合理化。根据民族区域自治的方针,尤其要注意设立民族地区的财政,给予少数民族地区的建设以必要的优惠和照顾。从数量和质量来说,不能单纯追求数量和产值的增加,而要坚持质量第一,做到高质、低耗、多品种,并适合市场的需要。生产不适合人民和市场需要的商品,不仅不是增加社会财富,反而是对社会财富的巨大浪费。总之,发展经济是要促进社会生产力的发展。
(三)国家要积累,集体也要积累,但积累不能过多。认为积累越多,国民收入中积累的比例越高,经济的发展也就越快的观点,已被实践证明是不对的。必须给人民以看得见的物质利益。在正常情况下,必须使人民生活逐年有所提高,但提高的幅度以不超过生产发展和劳动生产率提高的幅度为限。吃光用光,国家就没有希望。认为消费越多,国民收入中消费的比例越高,经济的发展也就越快的观点,同样已被实践证明是不对的。“一要吃饭,二要建设”,是兼顾经济建设和人民生活,兼顾国家、集体、个人三方面利益必须遵循的根本原则。
(四)在财力的筹措上,坚持自力更生为主,同时毫不动摇地实行对外开放政策,把理财的视野从本国范围扩大到全世界,积极利用国外资金,引进先进技术,以争取外援为辅,取天下之长,补一国之短。原则是:独立自主,平等互利。界限是:敢用,会用,适度。
(五)在财力的安排上,坚持有多少钱办多少事和少花钱多办事,即量力而行,尽力而为,反复论证,循序前进。违背这个原则而贪多求快,急于求成,会造成种种失控和紧张,难免出现反复,结果反而“欲速则不达”。
(六)在财力的使用上,要立足于全局,以提高经济效益为中心,把有限的财力用在刀刃上,把迟用、早用、多用、少用、先用、后用、缓用、急用的问题解决好。用钱一定要问效果。没有钱办不成事,有了钱用不好,同样也办不成事。需要和可能的矛盾是经常存在的,在资金紧张的情况下,使用的顺序大体应当是先维持,后发展;先生产,后基建;先简单再生产,后扩大再生产;先革新、挖潜、改造,后新建。建设规模必须同国家的财力、物力相适应。适应还是不适应,这是经济稳定还是不稳定的界限。固定资产投资规模要适度,要瞻前顾后,避免陡升陡降,上下折腾。
(七)提高经济效益,要有战略眼光,不能象小摊贩那样现得利。“一年树谷,十年树木,百年树人”。即使在资金困难的条件下,也要在科学和教育上舍得下本钱。在社会主义条件下,有必要也有可能从全国人民的最大利益出发,权衡运筹,在经济效益问题上,做到直接与间接、当前与长远、微观与宏观的统一。
(八)发扬艰苦创业、勤俭建国、勤俭办一切事业的优良传统,节约每一分钱,为着国家的社会主义现代化建设,仍然是理财的重要原则。国家的建设资金都是劳动群众用汗水创造的,来之不易,任何贪污和浪费都是不能容许的。
(九)加强法制建设,严格财经纪律,做到以法治国,以法理财。财政立法是财政政策的具体化和规范化,既要有统一性和严肃性,也要有必要的灵活性。原则是:有利于促进生产发展、培养财源的规定要放宽,有利于维护财经纪律、减少浪费、防止歪门邪道的规定要管严。严格社会主义的财经纪律,要建立在自觉的基础上。加强财政监察,要同加强思想政治工作相结合,先晓之以理,导之以规,然后再绳之以法。
(十)组织和实现财政收支的平衡,以及财政同信贷、物资、外汇之间的综合平衡,在坚持财政收支总量平衡的同时,还要注意支出结构的平衡。在中国目前条件下,虽然平衡只能是紧张的平衡,但决不能紧张到使平衡难以实现的程度。
三
国家财政职能作用的充分发挥,社会主义理财原则的正确运用,都离不开按照客观情况的变化不断进行的改革。不改革就没有出路,这是历史经验的概括。正如恩格斯曾经正确指出的:社会主义社会,“不是一种一成不变的东西,而应当和任何其他社会制度一样,把它看成是经常变化和改革的社会”《马克思恩格斯全集》第37卷,第443页。。事实也是如此。
回顾36年的历史,中国财政改革大体经历了这样的过程:
中华人民共和国成立之初,适应党的工作重心的转移,国家财政开始了由供给财政向建设财政、由新民主主义财政向社会主义财政的伟大转变,并且根据国民党遗留下来的生产破坏、通货膨胀和帝国主义封锁禁运的严重局面,在财政管理上由战时的分散经营前进到统一管理,集中财力以利于在军事上消灭残敌和经济上重点恢复,并且平衡财政收支以利于制止通货膨胀,稳定市场物价。即使在抗美援朝斗争中,也坚持了“边抗、边稳、边建”,保持了财政收支的平衡和市场物价的稳定,使新生的中华人民共和国站稳了脚跟。经过土地改革的完成、工商业的调整和军政费用的节减,用了三年的时间即实现了财经状况的基本好转。在第一个五年计划期间,依据中共中央提出的过渡时期总路线的要求,国家财政调整政策,改进税制,支持和促进了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,并且根据第一个五年计划大规模经济建设的要求,由高度集中的财政管理体制改变为统一领导下划分收支、分级管理的体制,以调动各方面积极性。同时运用国家信用,发行适量的经济建设公债,加上苏联和东欧国家的援助,保证了大规模经济建设的资金需要。恢复时期和第一个五年计划时期的八年,在社会主义建设经验不足的情况下,改革和建设获得了很大的成功。所以能够这样,除了改革的措施适合中国国情和当时的情况以外,还由于坚持了在综合平衡中稳步前进的方针,宏观经济决策是正确的,而且思想政治工作比较充分,有令则行,有禁则止,遵纪守法蔚然成风。
1956年社会主义改造基本完成以后,中共中央和毛泽东提出了探索适合中国国情的社会主义建设道路的任务。从1958年开始,根据中共第八次全国代表大会提出的要求和第二个五年计划的任务,财政在改革上进行了多方面的可贵的探索,包括在预算管理体制上由“以支定收、一年一变”改为“以收定支、五年不变”,在国营企业财务体制上实行利润留成制度,以及在基本建设拨款上试行投资包干,等等。而且,这个期间的财政改革是同工业和商业管理的改革同步进行的。改革的基本点是改变过分集中的管理体制,下放财权,扩大地方和企业的管理权限和机动财力。众所周知,这次改革没有达到预期的目的,所以会这样,并不是因为探索和改革本身的问题。在现在看,当时改革的具体措施仍然是正确的,而主要是由于三年“大跃进”,以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的“左”倾错误的严重泛滥,造成国民经济严重比例失调,影响和破坏了具体改革的进程,使国家和人民遭受重大损失。由此可以看出,一个综合平衡的、稳定发展的经济环境,对改革的顺利进行是多么重要。
为了解决三年“大跃进”造成的困难,适应“调整、巩固、充实、提高”方针的要求,三年调整时期财政上实行比较集中的体制,收回下放过头的权力,大幅度减轻农民负担,对“平调”实行退赔,并大力压缩基本建设规模。但是,三年调整时期的集中,并不是新中国建立初期集中体制的简单重复,而是注意了集中当中有适当的分散,在加强计划管理的同时实行一定范围的市场调节,注意发挥财政、税收、信贷等经济杠杆的作用。由于认识一致,措施得力,宏观决策正确,国民经济得到迅速的恢复和发展。到1965年各项经济指标创造了历史最好纪录。
从1966年开始的十年“文化大革命”,把一切符合物质利益原则的体制称之为“封、资、修”,把一切必要的管理制度称之为“管、卡、压”。“文化大革命”不是也不可能是任何意义的革命或改革,一言以蔽之就是乱。所以人们把十年“文化大革命”叫做十年内乱。
粉碎“四人帮”,在中央十一届三中全会以后,中国坚持四项基本原则,改革进入了一个崭新的阶段,开始了包括实行对内搞活、对外开放在内的经济体制全面改革。正如中共十一届三中全会公报所指出的:实现四个现代化,要求大幅度地提高生产力,也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式,因而是一场广泛、深刻的革命。改革首先从农村开始,获得了巨大的成功。接着,以城市为中心的改革逐步全面展开。中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》,既是过去几年改革经验的总结,又是以后改革方向的蓝图。改革既涉及经济体制,也涉及政治、科技、教育等体制。
全面的改革,对国家财政来说,有两方面的含义:一是财政自身的改革。近几年来,以财政改革为突破口,在预算管理体制、国营企业财务制度、税收制度、固定资产投资管理、行政事业经费管理等方面,先后实行了一系列的改革。财政上集中过多的状况已经根本改变了。在国民收入分配中,预算内收入所占比重1979年为31.9%,1985年下降为26.9%(扣除当年一次性收入增长部分则为24.2%);国营工业企业实现的利润中,企业留用部分所占的比重1979年为7.9%,1985年上升到38.3%(加上企业专项留利和税前归还银行贷款部分,则为51.4%);在国家预算收入中,中央财政所占比重50年代大体是70%,60年代是60%,80年代是50%。二是配合其它方面的改革。财政改革固然会涉及各部门的财力和利益,而各部门的改革往往程度不同地涉及财力分配上的变化,或者要求让税让利,减少财政收入,或者要求多一点机动财力,增加财政支出。正确的改革终究要有利于增加收入,节约支出,减少浪费,但改革之初总是要花钱的,如价格体系的改革,搞活大中型国营企业的改革,若干大城市计划单列以及贷款贴息等。改革也有一个先投入、后产出的问题。如1985年财政承担的价格补贴有327亿元,就是一个证明。国家财政要满腔热情地支持和促进改革,同时,无论财政的自身改革,还是配合其它方面的改革,都要受国家财力的制约,考虑到国家财力的承受能力。事实上,国家财政既是国民经济发展状况综合反映的一面镜子,又是各项改革在多大范围、多大程度上展开的一把尺子。正如列宁所说:“如果我们在财政政策上没有成就,那末,我们的一切根本改革就会遭到失败。”《列宁全集》第27卷,第357页。近几年来,国家财政在改革中保持了财政收支的基本平衡,保证了改革的顺利进行。中国国民经济迅速、稳定的增长和人民生活的明显改善,表明改革已取得了初步的成果。
1985年中共中央《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中指出:要“坚持把改革放在首位”,“力争在今后五年或者更长一些的时间内,基本奠定有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制的基础。”所谓有中国特色,即是说,社会主义的改革,同中国国情相结合,是中国社会主义制度的自我发展和自我完善,既是社会主义的,又是中国式的。照搬某些社会主义国家的模式是不行的,照搬某些西方国家的模式更是错误的。坚持宪法规定的四项基本原则,遵循实事求是的思想路线,这是奠定有中国特色的社会主义经济体制基础的根本保证。所谓充满生机和活力,就是改革要符合唯物辩证法的要求,基本做到放与管、统与分、微观搞活与宏观控制、物质文明建设与精神文明建设的辩证的统一。任何一项改革,都有它要推动和促进的方面,也有它所约束和限制的方面,有所行,也有所止。不塞不流,不止不行。片面强调一方面,并且长期把它固定下来,不作改变,就会形成所谓僵化的模式,而僵化是不可能充满生机和活力的。按照马克思主义的观点,一个事物的完善,就是一个事物的结束。社会主义社会是一个长期的过渡性的历史阶段,在没有进入共产主义社会以前,它都处于不断的变革中。可以说,中国社会主义现代化建设的全过程,每一步都有改革伴随着。改革已经取得了初步的成果,但这对整个改革的蓝图来说,还只是万里长征中迈出了第一步,或者说象是一出长剧前的一个短小的序幕。“剧是必须从序幕开始的,但序幕还不是高潮”《毛泽东选集》第4卷,第1328页,人民出版社1966年版。,改革的高潮还在后头。中央领导同志指出:在安排财政计划时,不要只想到中央的财政收入,同时要想到整个社会的财力,要克服就财政论财政的倾向,使财政部门成为国家的经营管理部门,这不仅是财政自身改革的方向,而且是经济形势发展的客观需要。这是一个新的课题,今后改革的工程将更复杂,更艰巨,更伟大。列宁说:“在达到完全的共产主义以前,任何形式都不会是最后的。我们并不妄自认为我们知道正确的道路。但是我们必然会确定不移地走向共产主义。”《列宁全集》第28卷,第197页。对“走向共产主义的”正确道路的探索和试验的过程,就是社会主义的改革的过程。社会主义财政的改革,也必然是这样。
36年来,中国财政起步于艰难困苦之际,前进在调整改革之中,虽有失误的痛苦和教训,更有成功的欢欣和经验。这些经验集中到一点,就是把马克思列宁主义的普遍真理同中国的基本国情和具体实践结合起来,做到理论和实践的统一,走自己的路,建设有中国特色的社会主义。应当承认,实现这种结合和统一,做到实事求是,有的放矢,不是轻而易举的事。不学习马列主义。没有矢,不行;有了矢,如果对中国昨天和前天的面目漆黑一团,对中国的今天和现实的面目若明若暗,无的放矢,也不行。要做到这种结合和统一,就要对客观情况进行周密系统的调查研究,详细占有材料,用马列主义的立场、观点、方法分析客观实际,以得出正确的结论。40多年前,毛泽东曾经说过:“中国幼稚的资产阶级还没有来得及也永远不可能替我们预备关于社会情况的较完备的甚至起码的材料”《毛泽东选集》第3卷,第749页,人民出版社1966年版。。中华人民共和国建立36年了,关于中国昨天和今天实际情况的材料,只能靠我们自己去调查搜集和整理。材料虽然已占有了一些,但应当承认,在某些时期,我们还缺乏调查研究实际情况的浓厚空气。陈云说:“要用90%以上的时间作调查研究工作,最后讨论作决定用不到10%的时间就够了”。《陈云文选》(1956—1985年)第180页,人民出版社1986年版。过去所以失误,就是因为忙于决定政策,却很少调查实际情况。建设有中国特色的社会主义财政,就要象延安时期那样,有浓厚的学习马列主义的空气,有浓厚的进行系统调查研究的空气,在马列主义指导下,从实际出发,大胆创新不断开拓。我们相信,沿着建设有中国特色的社会主义的道路,为发展有中国特色的社会主义财政而奋斗,精心设计,精心施工,运筹谋划,社会主义的财政建设将更加朝气蓬勃,更加充满生机和活力,社会主义财政的职能作用将得到更加充分的发挥,中国财政一定会为国家的繁荣富强和兴旺发达,为人民物质和文化生活的不断提高,做出新的更大的贡献。
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