时间:2020-04-28 作者:项怀诚
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摘要:
一、社会主义市场经济条件下财政的基本职能及对当前财政工作的新要求
在市场经济条件下,政府宏观调控主要有两个手段,一个是财政政策,一个是货币政策。这是经济学的研究结果和国际实践经验都已证明了的命题,两者的职能作用在实际操作中又是密不可分的,货币政策对总量调控具有明显优势,以主要体现社会信用为特征;财政政策则在结构调整中占有优势,以完全体现政府意志为特征。因此,市场经济国家在政府机构设计和财政职能中都以法的形式明确规定,财政必须体现政府的活动范围和政府职能意图,并随着政府职能的变化而变化。如何借鉴发达国家的成功经验,科学界定社会主义市场经济条件下财政的职能作用,是进一步深化财政改革和做好新时期财政工作的重要课题。
西方市场经济国家称财政为政府财政、国家财政或公共财政。财政学又被称为政府经济学。财政在发展完善中形成的公共财政特征正是与市场经济的发展完善同步的结果,公共财政的职能正是为弥补市场缺陷而产生的。从上述基点出发,市场经济国家公共财政理论界定的财政职能除了首要层次的“庶政”职能外,对经济运行的调控主要有三个方面:一是资源配置职能,即通过财政再分配,将一部分国民收入集中起来...
一、社会主义市场经济条件下财政的基本职能及对当前财政工作的新要求
在市场经济条件下,政府宏观调控主要有两个手段,一个是财政政策,一个是货币政策。这是经济学的研究结果和国际实践经验都已证明了的命题,两者的职能作用在实际操作中又是密不可分的,货币政策对总量调控具有明显优势,以主要体现社会信用为特征;财政政策则在结构调整中占有优势,以完全体现政府意志为特征。因此,市场经济国家在政府机构设计和财政职能中都以法的形式明确规定,财政必须体现政府的活动范围和政府职能意图,并随着政府职能的变化而变化。如何借鉴发达国家的成功经验,科学界定社会主义市场经济条件下财政的职能作用,是进一步深化财政改革和做好新时期财政工作的重要课题。
西方市场经济国家称财政为政府财政、国家财政或公共财政。财政学又被称为政府经济学。财政在发展完善中形成的公共财政特征正是与市场经济的发展完善同步的结果,公共财政的职能正是为弥补市场缺陷而产生的。从上述基点出发,市场经济国家公共财政理论界定的财政职能除了首要层次的“庶政”职能外,对经济运行的调控主要有三个方面:一是资源配置职能,即通过财政再分配,将一部分国民收入集中起来,为社会公共需要提供资金保障。二是收入分配职能,即通过税收、转移支付、补贴等财政手段调节社会成员之间、地区之间的收入不平衡,以缓解贫富悬殊的矛盾,实现社会公正公平。三是稳定经济职能,即充分运用财政政策,对宏观经济运行进行干预,熨平经济波动,促进社会充分就业、经济稳定增长、物价基本稳定等社会经济发展目标的实现。这些都是公共财政的基本职能。
建立社会主义市场经济体制改革目标的确定,对政府职能的转变提出了明确而清晰的要求。在市场经济条件下,政府的主要职能是加强和改善宏观调控,弥补市场缺陷。包括制定和执行宏观调控政策,搞好基础设施,创造良好的经济发展环境,维护公平竞争;调节社会分配和组织社会保障,控制人口增长,保护自然资源和生态环境;主要运用经济手段、法律手段和必须的行政手段来管理国民经济,实现国家的经济、社会发展目标。因此,建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政,社会主义市场经济的公共财政同样具有公共财政的一般特征和职能。
根据公共财政的一般理论和社会主义市场经济的内在要求,社会主义市场经济条件下,财政的基本职能可以概括为四个方面:
(一)资源配置职能。就是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入;再通过财政支出分配引导社会资金流向,弥补市场缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优化。在市场经济条件下,财政不仅直接分配部分社会资源,而且能够对全社会的资源配置进行调节。具体表现在:一是调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置。主要是调整财政收入在国内生产总值中所占的比重,使之符合优化资源配置的要求。二是在政府部门内部配置资源。根据不同时期政府职能的变化,通过财政支出结构的调整,将财政资金分别用于满足各种社会公共需要。三是对非政府部门的资源配置进行调控。通过财政资金的分配及相关的财政税收政策,引导非政府部门的资金流向。
(二)收入分配职能。就是通过政府财政收支活动,对各类社会成员收入在社会财富中所占份额进行调控,以实现收入分配公平的目标。在市场为主导的初次分配中出现的分配不公和贫富悬殊,必须依靠政府的力量,通过财政手段予以调节。财政调节收入分配主要有三种实现方式:一是划清市场分配和财政分配的范围和界限。属于市场分配的范围财政不能代替,属于财政分配的范围,财政应尽其职。二是规范国民收入初次分配制度,通过税收调节个人收入和级差收入。三是通过转移性支出,使每个社会成员享受基本的生活和福利水平。
(三)调控经济职能。就是通过经济的、行政的、法律的手段,特别是分配政策、体制、法制的调整,以调控经济的规模、结构及其运行。包括运用财政政策,促进实现全社会总需求与总供给的基本平衡和国际收支的平衡;通过财政资金对基础设施、高新技术等方面的资金投入,促进经济结构的优化升级;充分发挥个人所得税的内在稳定器的作用,减缓经济的周期性波动等。通过这些措施,实现社会资源的充分利用,保持合理的物价水平和较快的经济发展速度。
(四)监督管理职能。就是依据依法治国、依法理财的根本要求,充分发挥财政的职能作用,对经济生活特别是分配活动实施严格监督和科学管理。一是要通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监测宏观经济运行指标,及时反馈信息,发放预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,为经济平稳运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序。重点是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规,促进公平竞争;同时严格财经纪律,保证国家财政收入。三是加强对国有资产营运的监督,实现国有资产的保值和增值。四是加强对财政自身的监督管理,提高财政支出效率。
我国当前的经济形势,已经对财政履行职能提出了新的更高要求。突出表现在:
(一)对公共支出需要的财政保障要求越来越高。财政是庶政之母。在建立社会主义市场经济的过程中,财政仍然首先要保障政权建设和国家机器正常运转的支出这一基本需要。其次我国是一个发展中国家,发展经济的任务很重,一些重点产业和重要事业的发展还必须依靠国家集中财力扶持。第三是随着社会主义市场经济体制的发展和完善,一些在传统体制下由社会负担和部门负担,但在市场经济体制下应该由政府负担的领域,随着改革的深化和市场经济体制的逐步规范,必须由财政予以保障。这也是市场经济条件下公共财政必须履行的职能之一。第四是国家根据当前国际国内环境和经济社会发展的实际需要,确定的各项新的战略发展措施,也需要财政予以保障。如落实科教兴国战略,实施知识创新工程,治理大江、大河、大湖,实施天然林保护工程,实施西部开发战略等,这些当前应该办也必须办的大事,国家财政应该从财力上予以力所能及的支持和保障。
(二)对财政宏观调控的要求越来越高。运用财政手段调控宏观经济运行是现代市场经济国家的普遍做法,也是公共财政的一项基本职能。1993年起,国家运用双紧的财政货币政策,成功地抑制了通货膨胀,实现了经济的“软着陆”。1998年以来,通过连续实施积极的财政政策,保持了经济的稳定增长。实践表明,财政政策不仅在结构调整方面有明显的优势,而且在通货紧缩情况下,对调节经济总量、熨平经济波动发挥着十分重要的作用。在社会主义市场经济体制的建设过程中,国家财政还将承担更为重要的宏观调控任务。
(三)对财政调节社会分配的要求越来越高。当前分配领域仍然存在一些突出的矛盾。一些与市场经济分配方式不相符的分配手段还在运用,如工资分配中各种不规范的补贴过多,实物分配现象还仍然存在,没有完全实行货币化。对居民收入的调节力度还不够,不同行业和不同层次居民收入的差距过大,个人所得税还没有充分发挥应有的调节功能。地区之间发展不平衡的矛盾还比较突出,中央政府通过转移支付制度等措施协调地区经济发展的力度不够。财政是政府调节分配的主要手段,分配领域中存在的这些矛盾,都要求政府强化财政手段,切实解决好效率与公平问题。
二、财政改革与发展所面临的几个主要问题
虽然近年来国家财政在改革中不断发展壮大,但与建立社会主义市场经济体制对财政的要求相比,还有明显的差距,一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决,各级财政都很困难,其主要问题:
(一)财政收入占国内生产总值的比重及中央财政收入占全国财政收入比重偏低的状况,尚未得到根本改观。
1979年,全国财政收入占GDP的比重为28.4%,1980年降到25.7%,到了“八五”末期的1995年这一比重降至历史最低点,为10.7%,这一阶段大体上一年下降一个百分点。近几年,随着1994年财税体制改革积极效应的逐步显现,财政收入占GDP的比重开始止跌回升,1996年为10.9%,1997年为11.6%,1998年升至12.4%。1999年我国财政收入占GDP的比重预计达到13.7%左右。但无论是与发展中国家的25%左右相比,还是同发达国家的45%左右比较,都处于相当低的水平。为什么实行新财税体制后,财政收入占GDP比重偏低的状况并未得到根本扭转?分析起来,既与整个经济增长方式还比较粗放,经济增长质量还不高直接相关,也有财政体制和管理方面的原因:一是现行的税制尚未覆盖整个经济活动,财政收入结构与经济结构不相适应,税收对非国有经济和收入再分配领域的调节手段和力度不够。目前非国有企业经济增加值占GDP的比重已达60%左右,但其提供的财政收入占全部财政收入的比重只有40%左右。这里有产品结构问题,像某些高税率产品(如卷烟)只有国有企业生产,但很重要的因素是非国有经济享受的税收优惠政策较多。改革开放以来,个人收入占GDP的比重大幅度提高,1998年达到67%左右,比1978年的50%约上升了17个百分点,但税收对个人收入分配的调节不够,个人所得税近几年虽有较大增长,但征收面过窄,总额偏小,对遗产、赠与等所得尚未征税。在有些发达的市场经济国家,来自于个人所得的税收收入占全部财政收入的比重在30%左右,而我国1999年这一比重仅为3.6%。二是财政分配秩序不规范,预算外收入侵蚀税基的现象十分严重,一些部门的许多收费和基金分流了一部分财政收入。目前预算外资金的规模大约相当于预算内收入的1/3左右,其它的制度外收入则无法统计。三是市场主体和居民纳税意识薄弱,偷、骗、抗税现象比较普遍,税收流失还相当严重。
(二)财政支出的范围和结构不合理,财政供养负担过重,支出增长过快,财政管理比较薄弱。
1.财政资金供给“越位”和“缺位”并存。在早已打破统收局面的情况下,目前国家财政仍然包揽了一些本应由企业、个人和社会负担的支出,承担了一部分应由市场功能承担的经营支出。一些有条件进入市场的经营性事业单位,以及一些民间性的协会、学会、研究会等,财政仍然承担着不应承担的经营支出;一些应由市场配置资源的领域,在一定程度上仍由各级财政负担;与此同时,一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障,如社会保障、基础教育、科研等方面的支出满足不了日益增长的需要,由于地方财力拮据,全国部分县欠发工资的现象比较严重。
2.财政供养负担过重。我国于1982年、1988年和1993年先后三次进行机构改革,但财政供养人员在改革之后反而大幅膨胀,由1978年的2015万人增至1998年的3802万人,增长88.7%,约相当于同期我国总人口增幅29.7%的3倍。如果按个人经费和公用经费每人每年1万元标准测算,1998年财政供养人员一年需要财政负担3802亿元,约占当年财政预算支出的40%左右。如果将国家为财政供养人员提供办公设施、公费医疗、离退休保障等因素考虑进去,财政负担则更为沉重。“生之者寡,食之者众”。财政供养负担过重,无疑成为财政支出过快增长的痼疾,由此而带来的结果是,尽管每年新增收入增加很多,但仍然杯水车薪,无法满足日益膨胀的支出需求,财政调控经济和支持社会事业发展的能力受到限制。尤其是在我国目前经济发展及地方财力水平相差悬殊的情况下,一些本应统一执行的政策,一些本应给予基本保证的支出,在一些落后地区就难以真正贯彻落实。收支失衡不仅给地方财政工作带来很大压力,有的地方甚至影响了政府职能的正常运行。
3.财政支出管理职能弱化,监督约束不力,使用效益低下。由于财政资金管理上缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施,支出方面普遍存在着预算约束软化、管理不严、支出不规范等问题,用于经济建设方面的财政性投资效绩也不高。据调查,在“八五”时期投产的81个国家项目中,有75个项目超概算,超额投入525亿元左右;项目未达到设计生产能力的占37%,除11个因技术问题不便统计外,其余70个项目中,处于亏损局面的28个,占40%,如果考虑我国长期基本建设投资的情况,效益更差。多年来,一些部门和单位奢侈之风盛行,集团消费相互攀比,楼堂馆所建设、公款吃喝玩乐屡禁不止。人民群众对此强烈不满。
(三)经济领域中违法违纪现象比较普遍,财经纪律松弛的状况还没有得到根本好转。
1.税收流失严重,偷税、逃税、骗税现象普遍。从近年来开展的财政监督检查和财税大检查情况看,纳税人偷、逃、骗税问题仍相当严重,违纪单位比例高、涉及面广、数额较大。据统计,1997年全国税收财务物价大检查查出违纪金额233.05亿元,其中:偷漏税收金额占60.52%,被查单位违纪面全国平均在50%左右,有的省市违纪面高达75%以上;1998年全国财政监督机构开展财政监督检查查出各类违纪金额150亿元,其中大部分为偷漏税收和截留财政收入方面的问题,被查单位违纪面达56%以上。
2.会计信息严重失真。会计信息是市场经济中经济信息的最重要、最有效的组成部分,但目前我国会计信息失真现象十分严重。有的企业为追求“政绩”或逃避征税,掩盖真实的财务状况和经营成果,胁迫或授意会计人员制作假凭证,编制假报表,提供虚假会计信息;有的会计人员违反职业道德,参与造假活动;为违法违纪行为出谋划策;有的社会审计机构唯利是图,违法出具虚假审计报告等等,致使会计秩序严重混乱,会计信息严重失真,正常的国民经济秩序受到严重干扰。
3.预算外资金管理混乱,私设“小金库”问题突出。在1996年全国开展的清理检查预算外资金工作中,共查出违规收取、违规支用、违规管理的预算外资金金额1346亿元,其中将预算内收入放入预算外或以退库、挂暂存等手段将预算资金转预算外的金额高达97.75亿元;一些地方和部门擅自越权设立基金和收费项目、提高收费标准、扩大征收范围或搭车收费等各类违规违纪资金345亿元。由于这部分资金未纳入财政预算管理,脱离了财政和人大的监督,形成了预算外挤预算内,费挤税,侵蚀了税基,制约了国家税收的正常增长,造成财政分配秩序混乱。
在企业和单位的各种违法违纪问题中,私设“小金库”的危害最大。它不仅隐瞒收入或虚列成本,偷逃税款侵占国家利益,而且还是企业和单位滥发钱物、大吃大喝、行贿送礼等腐败行为的温床。从近年开展的财政监督检查情况看,大部分企业和单位都有私设“小金库”问题,少则数万元、百万元,多则上亿元。
(四)财政收支矛盾日益突出,财政赤字和债务规模增长较快,
计划经济体制下,我国财政坚持“收支平衡,略有结余”的原则,基本上没有财政赤字。改革开放以来,百业待兴、百废待举,各项事业发展都需要财政支持,但财政收入能力难以满足经济发展的需要,通过赤字扩大财政支出成为支持社会经济发展的重要手段。进入90年代以后,特别是近两年实施积极财政政策,财政赤字有了较大幅度的增长。1997年,中央财政赤字558亿元,1998年增加到958亿元,1999年预算赤字达到1803亿元,按可比口径财政赤字占GDP的比重为2.8%,接近《马约》规定欧盟国家不超过3%的趋同标准。除中央财政赤字规模较大外,地方财政也不同程度地存在隐性赤字,如挂账或欠发工资、占用中央专项拨款等。
三、深化财税改革,促进经济发展,振兴国家财政
今后一个时期,我国要基本建立起较为完善的社会主义市场经济体制,全面实现社会主义现代化建设的第二步战略目标,切实提高综合国力和人民生活水平,改革和发展的任务异常艰巨。在这一时期,我国财政要承担加快经济结构调整、支持国有企业改革、解决区域经济发展不平衡、保障社会政治稳定等历史重任。为此,要进一步深化和完善财税改革,健全财政职能,改进和加强财政管理,坚持依法治税、依法理财,严格收入征管,堵塞收入漏洞,优化支出结构,完善支出管理制度,尽快扭转目前我国财政职能弱化、财政实力不强、财政资金使用效率不高、财税体制不完善的状况,以适应改革和发展的需要。
(一)正确发挥财政职能和财政政策的作用,积极促进经济发展。
促进经济稳定增长是市场经济国家财政的基本职能之一。近期我国还有许多非办不可的大事,需要财政予以重点支持。我们要综合运用预算、税收、补贴、国债、转移支付等财政政策工具,协调运用货币政策手段,加大对基础设施的投入力度,促进产业结构调整,提高国民经济运行的质量。积极支持国有企业改革与发展,重点是选择有市场前景、有发展前途、有效益的企业,通过财政政策的导向作用和多种形式的财力投入,支持国有企业发展,壮大国有经济。尤其要制定政策加大对高新技术产业发展的支持力度;加大对西部开发和生态环境建设的投入力度,为西部地区的振兴创造更好的基础和条件,促进区域经济的协调发展;加快大江、大河、大湖治理,清除水患,兴修水利,改善生产生活条件;加大税收政策实施力度,暂停征收固定资产投资方向调节税,带动投资需求;执行好提高出口退税率的政策措施,进一步促进外贸出口;继续落实好已经出台的调整收入分配政策,改善居民消费心理预期,扩大消费需求对国民经济增长的贡献。
(二)加强收入征管,完善税收制度,提高财政收入“两个比重”,壮大财政实力,建立稳固、平衡、强大的财政。
确保财政收入稳定增长,始终是财政工作的首要任务和基本职责。雄厚的财政实力,不仅是国家强大、综合国力提高的根本,而且对保证改革和发展的重点支出需要,防范化解金融风险,确保社会稳定极为重要。因此,要着力提高“两个比重”,提高财政宏观调控能力。一是采取有力措施,加大组织收入的工作力度,确保财政收入保持较快增长。要继续认真贯彻“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针,改进和强化税收征管手段,严格执行税收法规,依法治税,做到应收尽收。要大力清理压缩欠税,依法查处各种偷税、骗税和逃税行为,严厉打击各种涉税犯罪行为,维护国家税法权威。严禁越权减免税和通过各种手段变通税法和税收政策。二是继续完善现行税收制度。通过税收调节,公平各类企业税负,促进企业间的公平竞争。适时开征新的税种,调整相关税种税率,扩大税收对经济的覆盖面。三是加快税费改革,统一政府财权,保证国家预算的完整。统一政府收支是国家的基本职能。财权分割、财力分散,从政治上看不利于国家政权建设,从经济上看,也会带来诸多的矛盾和问题。实行税费改革对于规范收入分配秩序,减轻企业负担,推进依法行政,遏制腐败现象,增强政府宏观调控能力具有重要意义。今后要按照统筹规划、精心准备、认真试点、全面推开的工作思路,积极稳步推进交通车辆、农村、社会保障、城建、教育、环保等方面的税费改革,将分散的政府财政性资金,通过税费改革纳入预算。对继续保留的必要的政府性基金和收费,应尽快纳入财政预算进行规范化管理。暂时不能纳入的,也必须进入财政专户,实行“收支两条线”管理。如果上述措施能够顺利实施,经过几年的努力,整个政府财政收入占GDP的比重有可能达到20%左右,中央财政收入占全国财政收入的比重将可达到60%左右的水平,财政实力将会得到增强。
(三)进一步调整和优化财政支出结构,逐步建立公共财政框架。
在社会主义市场经济体制逐步确立时期,体制转轨和经济发展都需要财政的支持。为缓解政府事权过多和政府财力不足的矛盾,必须调整和优化财政支出结构,提高财政资金的使用效益。财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来,突出财政的公共性特征,做到“有所为,有所不为”,解决财政“越位”和“缺位”问题。一是进一步规范财政资金供给范围,逐步解决财政供养人口过多、对一些经营性的事业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多等问题。抓住地方机构改革的有利时机,做好定编定岗工作,坚决控制行政经费不合理增长,尤其是人员经费过快增长的势头。加快事业单位财政支出改革的步伐。在区分事业单位“公益性”和“经营性”的前提下,减拨部分事业单位经费,逐步规范财政支出范围和支出次序。要转变观念,探索财政支持经济发展新方式,减少直至停止财政对一般竞争性领域的投资,改变政府在市场中“与民争利”的状况,为各类企业公平竞争创造良好的外部环境。二是努力保障政权建设、科技教育、社会保障、农业、生态环保、高新技术产业化等重点领域和项目支出的需要,在中央和地方各级财政预算中都要适当增加这类支出的比例,并使之规范化。要将国家调整收入分配政策所需的资金纳入预算,切实保证资金的足额到位;要加大对农业基础设施建设和生态环境保护的支持力度,搞好防灾体系建设,支持天然林保护工程和退耕还林工程,加大扶贫攻坚力度,调整农业结构和农村经济结构,积极推进农村税费改革试点,减轻农民负担,增加农民收入。
(四)推进和完善社会保障体系建设。
社会保障是社会主义市场经济条件下财政职能的一个重要组成部分,是推进国有企业改革的重要前提和社会安定的重要保证,也是经济发展和社会进步的重要标志。完善社会保障体系的重点,一是要将目前的“三条保障线”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保障线”,将企业责任逐步转化为政府的责任,并相应取消设在企业的再就业服务中心,通过社会化的中介机构来促进下岗职工再就业。二是要建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度,真正实行省级统筹,同时要在试点的基础上积极推进城镇职工基本医疗保险制度。三是要建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系,实行社会保障待遇的社会化发放,社会保障对象由社区统一管理。积极拓宽渠道,扩大社会保障资金的来源,在企业和职工及时足额缴纳各项社会保障费用的同时,财政也通过调整财政支出结构,增加社会保障资金的预算安排。在条件成熟时,要开征社会保险税,建立稳定和规范的社会保障资金来源机制。
(五)改革预算管理制度,强化财政支出管理。
改革开放以来,我国财政体制改革的重点集中在财政收入管理方面,财政支出管理改革相对滞后,特别是国库集中支付制度和预算科目体系两项基础性管理制度,基本上是沿用过去旧的做法,弊端越来越突出,必须加以改革。今后两年预算改革的重点是推进部门预算编制,以部门预算制度为切入点,同时推进国库制度、政府采购制度、零基预算制度、综合预算制度等项改革。
(六)全面推进依法行政、依法理财。
财政工作是政府工作的重要组成部分,财政监督是行政执法监督的重要内容,财政部门必须依法行政,把法治真正落实到财政工作的各个方面、各个环节,从根本上转变那些不适应依法行政的传统观念、工作习惯、工作方法,切实形成学法、懂法、守法的风气。当前要继续强化财政执法监督工作,进一步加强“收支两条线”管理,强化会计监督,要加强《会计法》的宣传培训,不断完善以《会计法》为中心的会计法规体系,抓紧经济鉴证类社会中介机构的清理整顿工作。
(作者为财政部部长)
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