时间:2020-04-14 作者:本刊记者 ★李颖 李艳芝★
[大]
[中]
[小]
摘要:
在1995年以来的河北财政改革进程中,以河北省财政厅厅长齐守印所著《中国公共经济体制改革与公共经济学论纲》为代表作的现代公共经济理论逐渐成为指导改革实践的理论基础,公共经济理论思想融入财政改革的方方面面,成为推动河北财政科学发展的主要动力,引领河北省多项财政改革始终走在全国前列。为深入探讨公共经济理论的引导作用,进一步推进财政改革与发展,把纪念改革开放30周年、学习实践科学发展观活动推向深入,2008年11月16日,河北省财政厅会同中国财政杂志社、中国财经报社举办了“公共经济体制”高层论坛,境内外部分知名专家学者聚集河北,献言献策。河北省财政厅厅长齐守印、中国财政杂志社总编辑傅东、中国财经报社总编辑姚中利出席并主持了会议。
公共经济理论研究成为热点
河北省财政厅厅长齐守印:公共经济学研究始于西方。在我国,公共经济理论自上世纪80年代末逐渐成为研究热点,并随着市场经济体制基本框架的逐步建立愈益受到广泛关注。以社会分工规律为重要依据的公共经济理论主要包括六个方面的内容:第一,公共经济是社会分工的产物。随着社会分工的发展,公共经济的范围和规模也不断扩张。第二,公共经济与民间经济在社会经济体系中...
在1995年以来的河北财政改革进程中,以河北省财政厅厅长齐守印所著《中国公共经济体制改革与公共经济学论纲》为代表作的现代公共经济理论逐渐成为指导改革实践的理论基础,公共经济理论思想融入财政改革的方方面面,成为推动河北财政科学发展的主要动力,引领河北省多项财政改革始终走在全国前列。为深入探讨公共经济理论的引导作用,进一步推进财政改革与发展,把纪念改革开放30周年、学习实践科学发展观活动推向深入,2008年11月16日,河北省财政厅会同中国财政杂志社、中国财经报社举办了“公共经济体制”高层论坛,境内外部分知名专家学者聚集河北,献言献策。河北省财政厅厅长齐守印、中国财政杂志社总编辑傅东、中国财经报社总编辑姚中利出席并主持了会议。
公共经济理论研究成为热点
河北省财政厅厅长齐守印:公共经济学研究始于西方。在我国,公共经济理论自上世纪80年代末逐渐成为研究热点,并随着市场经济体制基本框架的逐步建立愈益受到广泛关注。以社会分工规律为重要依据的公共经济理论主要包括六个方面的内容:第一,公共经济是社会分工的产物。随着社会分工的发展,公共经济的范围和规模也不断扩张。第二,公共经济与民间经济在社会经济体系中各有其特定的分工范围。在现代市场经济条件下,作为公共经济主体的政府的责任是为家庭、个人和企业正常进行消费、投资、生产、经营等活动提供法治规范、秩序保护、宏观调节、公共服务、基础设施、生态环境等外部条件。第三,公共经济内部分工不断细化。具体公共经济部门细分且数量增加,不同公共经济部门之间责任和权力的横向划分呈现专业化趋势,两个以上层级国家权力机构之间职能和权力的纵向划分趋向明晰化。第四,公共经济的发展促进整个社会分工的进化。第五,公共财政是公共经济的心脏,财政资金是营卫公共经济机体的“血液”。第六,公共经济与民间经济作为整个国民经济统一体的两翼,时时处于相互作用状态。在国民经济发展过程中,公共经济起着主导作用。
现代公共经济理论认为,公共经济与民间经济之间存在着相互依赖和相互促进的辩证关系;公共经济体制通过满足公共需要来处理和调节公共经济与民间经济的规模比例及其关系,并通过地区之间公共资源再分配、为民间经济活动提供必要的外部条件,引导促进地区间经济社会协调发展;在经济转型、经济加快发展特别是经济联系高度复杂和经济矛盾趋向加剧时期,公共经济体制较多承担调节、促进经济发展等干预任务;作为公共经济体制整个链条中的一组环节,公共财政体制必须与公共经济体制相适应,其激励与约束并存的体制功能设计应主要围绕政府纵向方面展开。
中央财经大学副校长李俊生:从上世纪末期到现在,公共经济理论与实践、财政理论与实践的变化风起云涌,新方式、新范式、新观点不断出现。我国在上世纪80年代至90年代初期,主流财政学的理论基础是“国家分配论”,90年代后期,西方传统的“市场失灵”理论逐渐成为我国主流财政学的理论基础。主张由于存在市场失灵,导致了政府对市场的干预,使公共部门存在并发展以生产和提供公共物品和公共服务,这就是所谓的“标准财政学”。但是值得注意的是,90年代后期这一传统的公共管理范式遭到了流行于西方国家的公共管理新范式的挑战,美、欧国家的学者对市场失灵理论开始深入探讨,并将市场化理念和实践引入公共领域,其中最典型的就是在美国掀起了新公共管理运动。公共服务正在越来越多地通过合同、定价等市场化的网络组织,而不是通过传统的权威来实现。公共服务市场正在变成一个有组织、靠规则来运行的市场。但同时,西方有些学者又开始反思这种泛市场化方式的公共管理运动,有的学者提出了公共管理的最新范式——公共价值理论,主张用公共价值改造政府、改造公共部门,以公共价值作为包括财政管理在内的政府管理的最终目标。这一新的理论对于我国的财政理论和实践具有重要的参考价值。因此,公共价值理论是对“标准财政学”的挑战,是财政学的新思维,对于我们重新思考财政学的理论基础,对于以市场失灵作为基础的财政学还能否指导财政实践,提供了很好的思考起点。在目前国际金融危机的情况下,思考这一问题更具有现实意义。
公共经济理论在河北财政改革中的实践
齐守印:依据公共经济基本理论推进各项财政改革,在相应的财政分支领域也要以公共经济分支理论为指导。第一,按照公共经济责权横向配置理论指导同级公共管理机构各部门间的财政体制建设。既要处理好立法、行政、司法之间的关系,又要处理好同级政府部门之间的关系,以防止政府在经济资源配置上出现失灵。2005年河北省在全国第一个以政府规章的规格出台了《河北省省级预算管理规定》,对政府与财政、财政与其他主管部门之间的财政管理责权进行了系统而明晰的界定。第二,按照公共经济责权纵向配置理论推进省以下财政体制创新。一是重新确定省与市县税收分享关系,选择增值税、营业税、个人所得税和企业所得税实行按比例分享,建立利益共享、风险共担的财政收入划分新体制;二是2003年着眼于促进各地区竞相发展,通过调整“四税”增量返还实施分类激励的政策;2008年实施新一轮激励性财政体制,把全省136个县分为三类地区,分类施策;三是进行“扩权强县”试点,实行省对县财政直接往来并结算的体制;四是在全国率先启动政府间财政支出责任划分的改革方案研究,按照省内支出项目全覆盖的要求初步归纳出18类249项财政支出责任,包括其中首批12类47项财政支出责任的《关于省以下政府间财政支出责任划分改革试点的意见》以省政府文下发执行。第三,按照公共经济管理理论指导财政管理实现科学化、规范化、高效化和民主化。1999年起河北省坚持不懈地推行了以部门预算改革为核心的预算编制改革,主要内容包括实行部门预算、综合预算、零基预算、早编细编预算、绩效预算,从而建立起与公共财政本质相适应的预算管理新体系。此外,河北省还率先探索实施了以因素公式法改革一般转移支付和专项转移支付资金分配机制、公共采购制度、财政集中支付和对预算部门委派财政监督组等多项改革。第四,按照公共经济与民间经济相互关系理论推进财政调节机制改革,发挥财政对民间经济资源科学配置的调节作用,促进整个经济社会科学发展。一是着力打造县域经济发展次中心,促进县域内民间经济资源集约配置,推进县乡财政体制改革。对多数非农产业聚集度较低的乡镇实行统收统支加激励的财政体制;对非农经济聚集度较高的重点建制镇实行相对规范的分税制体制。二是实施促进经济增长极形成的激励性财政体制。自2006年起河北省财政对唐山曹妃甸工业区和沧州渤海新区核心区实行“省四税收入定额分享、超收全返”优惠政策,2008年起允许其他设区市分别选择一个工业开发区、工业园区或产业聚集区作为经济增长极培养对象享受同样的体制优惠政策。三是着眼于促进科学发展,适当调整省市县财政收入划分体制。2008年,为促进可持续发展,河北省将资源税收入主要归属县级的格局调整为省市县三级分享、以省市为主;为促进产业结构优化升级,将高新技术企业和农产品精深加工企业新增增值税收入省级分享部分下放给县,同时将省级分享的营业税收入全部下放给县。
公共财政体制改革及发展中遇到的问题和挑战
香港中文大学公共政策研究中心教授王绍光:从理论上观察,我国财政体制经历了三个发展阶段:第一个时期是1949—1984年,经济形态是“伦理经济”,一般叫做计划经济,与此对应的财政体制形态是“领地财政”,企业按照条条、归属关系上缴利润,而不是主要依据经营活动向国家交税,企业上缴利润成为国家收入的主要来源。第二个时期是1985—1998年,经济形态逐渐从“伦理经济”转向到“市场社会”,与此相应的财政体制形态是“税收国家”,中央政府和地方政府实行分灶吃饭,财政收入主要来源于各种税收,税收的目的是维持国家基本职能,解决吃饭问题。第三个时期是1999年至今,经济形态是“社会市场”,与此相应的财政体制形态是“预算国家”,按照现代预算原则运行,并具有财政统一和预算监督两个特点。我国正逐渐从税收国家走向预算国家。目前我国预算制度最大的问题是缺少一个覆盖所有政府收支的、完整统一的公共预算。河北财政对预算管理进行改革以来,预算内容覆盖了所有财政性资金,并且细化预算编制,部门预算将公共资金使用计划细化编制到人员经费、公用经费,实行全过程绩效管理。这样的成绩是值得祝贺的。
国务院政策研究室信息司副司长向东:虽然财政改革每年都有实质性的进展,但在实践中一些改革还需要不断探索和总结经验。如省直管县在很多地方推行试点的过程中确实起到了一定作用,但是省直管县试点是否要在全国大面积地推广?大面积推广后的市一级中间层次怎么办?还有乡财县管,有的地方乡镇财政几乎是一个空架子,而有的地方乡镇财政实力很雄厚,全部一刀切搞乡财县管是否合适?另外,十七大提出要围绕公共服务均等化和主体功能区建设来推进公共财政建设,那么,公共服务均等化的标准是什么?这一问题到底应该如何量化?如何把扩大内需跟公共服务均等化很好地结合起来,等等。这些问题到底在实践中要怎么去做,非常需要不断探索,总结经验。
国家审计署财税海关审计局副局长赵保林:公共财政下的部门预算应该有几个比较明显的特征:计划性、完整性、法制性、绩效性、公开性。而实际上,我国公共财政在这几个方面都远远没有健全。现在的预算还是比较粗,预算的分配依据、标准和审核机制还没有完全建立,滚动预算也没有建立起来,项目安排缺乏计划性,项目安排的随意性较大,弹性也较大,刚性约束差一些,其中最突出的问题就是责任不清,违法成本低。因此,要公开部门预算,接受群众监督,实行绩效考核,严格责任追究。要将依法、自律作为考核部门绩效水平的先决条件,把部门预算管理、财务管理和遵守财经纪律、使用财政资金效益情况列作部门绩效考核首要的、基础性指标,将部门预算执行责任作为行政问责的重要内容,依法依纪惩处违法违纪行为。要建立监控机制,重点限制和规范有关部门的预算分配权、项目审批权和资金使用权,逐步实现预算编制、审批、执行、监督相分离,切实做到预算管理的科学民主、相互制衡、依法办事。
齐守印:目前,我国公共事务责权的配置改革明显滞后,公共财政体制改革孤军深入已经困难重重。以财政方面省直管县为例,如果公共事务责权配置改革不能同步推进,至少将会造成以下四个矛盾:其一,会使设区市政府对所属县公共事务管理责权与财政管理责权发生错位;其二,会导致由各县区选派代表组成的设区市人代会只审批、监督市辖区财政预算和决算的政治管辖错位;其三,如果不同步进行划小部分较大省区管辖范围或者适当合并县份数量的行政区划改革,则会导致部分辖县过多的省区政府管理幅度超限而产生另一种体制效率减损;其四,将紧密毗邻设区市的县由省级政府直接管辖,将会为今后设区市域规模扩大造成障碍。
中国财政杂志社总编辑傅东:以前国家财政收入规模很小,仅二三千亿元,各部门单位需要钱,发展事业也需要钱,由于可分配的财力十分有限,财政系统上上下下都很苦恼;现在钱多了,财政收入达到五六万亿元,还是苦恼,愁钱花不出去,跑部委找机会,找项目编预算。应该说,目前项目预算编制还是比较粗糙,怎么编制、效益怎么样、谁来监督、向哪些人说明、怎么向社会公布等都是一些亟待解决的现实问题。科学预算是一个难题,预算编制需要一套科学的机制和方法。另外就是绩效的问题,财政支出项目绩效评价需要有一套非常准确的指标体系,而这套体系很难制定,很难有一个特别完善的、能把所有部门都框进去的指标体系,怎么才能建立这样一个科学完善的绩效评价指标体系是亟需研究探讨并加以解决的重要问题。
中国财经报社总编辑姚中利:改革开放已经走过了30年,这期间之所以产生了这样那样的弊端,走了弯路,我认为主要原因是理论不清晰。举例来说,我们总说集中财力办大事,什么叫大事?怎么来评价大事?特别是在财政总量越来越大的时候,这个大事的规模也会越来越大。最近一段时间,国家出台了扩大内需的宏观调控政策,地方政府也都规划了一些大事,这对克服眼前的经济困境确有好处,但也需要消耗大量的财政资源和经济资源。对于长远的发展来讲,怎么来把握这个事?这个绩效该怎么去评估?所以从一定意义上讲,公共经济理论可能会对这种具有挑战性的难题作出一些贡献。
以公共经济理论指引公共财政改革
齐守印:公共经济≠公共财政,所以,公共经济体制≠公共财政体制。确切地说,公共经济>公共财政,公共经济体制>公共财政体制。这两个不等式揭示了公共经济与公共财政之间的联系与区别,也显示出从公共经济及其体制这个更高视角来研究财政及财政体制的理论和实践意义。公共经济体制是界定公共经济纵向多层次、横向多部门管理主体之间责任和权力的规则体系,对其改革必须使责任与权力相匹配。应当坚持责任划分与权力划分相适应,而且以责任的科学配置为前提,奉行依责赋权原则。公共财政体制也是公共财政纵向多层次、横向多部门管理主体之间责任和权力的规则体系,必须对其不同组成部分的改革整体谋划、协调推进。
财政部科研所所长贾康:改革开放30年经历的财政转型,就是顺应经济社会转轨和政府职能转变,越来越培育和发展公共财政的一些基本特征,主要包括四个方面:第一,公共财政必须把满足社会公共需要作为自己的工作重心和基本目标,而不是强调以阶级斗争为纲等意识形态的东西;第二,满足社会公共需要就必须提供市场不能有效提供的公共产品和服务。这中间牵涉到市场与公共产品之间的边界问题,并且随着经济与技术条件的进步,这个边界是不断变动的;第三,一定要解决决策和监督的长效机制问题,这是非常关键的。发展公共经济,就必须建立以公民权利平等和政治权利制衡为基础的规范的公共政策决策和监督机制;第四,公共财政作为公共经济的核心或枢纽系统,必须要找到适当的运行载体。这个运行载体就是现代意义上的国家预算。预算必须要有完整性、透明性,再加上其他的制度建设,公共意愿就可能逐步参与。从评头论足开始到规范性的公共选择,然后就可以有实质性的经过立法机关审批的严肃的预算形式。在审批之后,预算形成具有法律效力的执行文件,并得到严格执行,这样就可以进而追求绩效,可以问责。
解决好公共财政职能定位的问题,首先要解决制度建设问题,关键是事权清晰化、合理化问题。建立财力与事权相匹配的财政体制,至少有一个事权作为逻辑源头来强调就是政府应该做什么,在市场机制失灵,在公共产品和私人产品资源配置里政府该做什么,各级政府该做什么,这就是逻辑源头。前一段时间河北又做了一项创新工作,力图把省到市到县的各级政府间财政支出责任拉出一个清单。现在这项工作取得了阶段性成果,省政府发文进行12类47项省以下政府间财政支出责任划分,这应该是我们要特别看中的一个事情。公共经济千头万绪的事情抓什么?像河北的这些财政改革成果值得宣传。
中国社科院财贸所副所长高培勇:公共财政不是纯学术的一个概念,而是基于中国改革这片土壤举起来的一面旗帜,更多带有实践特色。这一点通过改革开放以来的财政收支格局可以看出来。1978年统计数据显示,全国财政收入的86.8%来自国有经济,财政支出的40.3%投向基本建设。当时的财政运行格局为:收入主要来自国有部门,取自家之财;支出主要投向国有部门,办自家之事;政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。财政体制机制表现为国有制财政、城市财政、生产建设财政。30年后财政发生了巨大变化,2007年全国财政收入只有19.2%来自国有企业,支出也不再局限于国有经济。财政运行格局所呈现的变化表现为:由取自家之财到取众人之财,由办自家之事到办众人之事,由取自家之财办自家之事到取众人之财办众人之事,由在自家和他家之间搞区别对待到在全社会范围之内实行国民待遇。因此,财政体制机制表现为多种所有制财政、城乡一体化财政和公共服务财政。改革开放30年财政的变化集中体现在其覆盖范围的不断拓展上,并逐步实现财政的无差别待遇。今天的财政收支已经是能够覆盖整个社会的收支,能够牵动社会上所有人利益的收支,已经成为所有公众的事情,这就在更深层次上要求财政制度的变化,要求建立新的公共财政制度,要求财政收支安排按照公共轨道范围、公共规则,公共理念来加以运行。公共财政的灵魂就是满足社会公共需要。怎么才能走向公共财政?把这样的一个变革放到整个经济大背景之下,我们的着力点相对来说就明确了。既然整个经济从二元经济走向一元经济,那么财政就应从二元的财政分治体制机制走向一元一体化的体制机制。
财政部科研所副所长白景明:我国公共经济比重大,大部分如供水、供电、交通都是由国家来管,宏观调控往往也是从公共经济切入,这是我国的特点。当前我国经济进入了一个新的发展阶段,国家明确提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。从积极财政政策来讲,这次面比较宽,涉及税收、退税以及发债等方面。实施积极财政政策有几个问题是需要研究的:一是我们如何判断中国经济的走势。如果对中国经济走势判断有误,将会导致国家宏观调控政策的力度过大或不够。应该本着科学发展观的指导思想,以科学发展观为指导推进我国经济稳步健康发展。二是积极财政政策的切入点。我们现在实行的积极财政政策在经济上是一种宏观调控,但最基本的还是要保证公共产品的充足供应,将政府投资更多地安排在民生工程上来,这个切入点是非常重要的。三是财政政策和货币政策的协调。这种相互协调实际上以财政减收为代价,财政扩张支出,货币政策是把存贷利率差别减少。四是控制财政风险。现在财政的风险非常大,财政要有强烈的控制风险的意识。
相关推荐