时间:2020-04-14 作者:李颖 (作者单位:中国财政杂志社)
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摘要:
自1998年我国正式启动以“取消福利分房,实行居民住房货币化”为核心的住房制度改革以来,已经整十年了。十年来,我国住房制度发生了哪些变化?面对全国大中城市高处不胜寒的房价,人们不禁重新审视和研究现阶段我国住房制度设计的核心和基础到底应该是什么?
一、保障性住房政策回归
1998年住房制度改革以来,“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为房改的基本方向,并规定经济适用房要覆盖城市人口的60%~70%。随之房地产业被定位为经济支柱产业,城市地价不断创出新高,房价年年攀升,经济适用房的建设在房地产业巨大的利润压力下,自然被忽略。
从2003年开始,一些城市房价的飙升就开启了国家对房地产业以“抑制房价过快增长”为核心的调控之路,央行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》规定,房地产开发企业申请银行贷款,其自有资金应不低于开发项目总投资的30%;且商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款,这让一些小开发商如履薄冰。之后,《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台,经济适用房由“住房供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”,“住房供应...
自1998年我国正式启动以“取消福利分房,实行居民住房货币化”为核心的住房制度改革以来,已经整十年了。十年来,我国住房制度发生了哪些变化?面对全国大中城市高处不胜寒的房价,人们不禁重新审视和研究现阶段我国住房制度设计的核心和基础到底应该是什么?
一、保障性住房政策回归
1998年住房制度改革以来,“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为房改的基本方向,并规定经济适用房要覆盖城市人口的60%~70%。随之房地产业被定位为经济支柱产业,城市地价不断创出新高,房价年年攀升,经济适用房的建设在房地产业巨大的利润压力下,自然被忽略。
从2003年开始,一些城市房价的飙升就开启了国家对房地产业以“抑制房价过快增长”为核心的调控之路,央行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》规定,房地产开发企业申请银行贷款,其自有资金应不低于开发项目总投资的30%;且商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款,这让一些小开发商如履薄冰。之后,《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台,经济适用房由“住房供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”,“住房供应主体”被商品房所替代。房地产宏观调控之路在矛盾中开始。尤其是从2005年开始,房地产业经历了三轮大的调控,但在“稳定住房价格”的调控重心下,房价上涨的步伐并没有得到有效的遏制。
2007年8月国务院下发的24号文件《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及此前出台的“国八条”及“国六条”都是以住房保障措施为主要议题,其核心是把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容,加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。同时,十年一次的全国城市住房工作会议在北京召开,会议重申,城市新开工住房建设中,套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上,廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。这次会议被称为“房改新政”,最大亮点是“保障性住房”被提到了前所未有的高度,“重市场轻保障”的住房模式有望得到根本性转变。因而,有专家学者预测,在对房改10年的反思之后,我国房地产业的下一步发展方向和宏观调控将发生重大变化,即在继续完善“市场房”的同时,将加大“保障房”的建设力度;也有学者和专家认为,房改新政并不“新”,只不过是对“在执行中走了样”的1998年房改政策的重新“回归”。
种种迹象都表明,有关住房保障制度建设的“路线图”已经缓缓展开。
二、住房制度应突出“基本居住权利”保障,淡化产权需求
马斯洛的“需求层次理论”认为,不同层次的人有不同的需求,这一理论用在住房需求上同样合适,社会上不同收入阶层对住房的需求差别是非常大的。对住房的需求,既包括对最低层次的居住权(使用权)的索取,又包括对较高层次的所有权以及他项权利的要求。不同国家政治体制、发展程度、经济实力存在差异,其住房制度设计各不相同,甚至同一国家的不同发展阶段,其住房制度也是大相径庭的。我国根据收入水平区分的社会阶层大体呈现“橄榄型”结构,即两头小、中间大,最低收入和高收入群体都比较小,而中低收入群体占绝大部分比重。高收入家庭的较高层次住房需求完全可以通过市场来满足,真正需要政府帮助的是其余两个阶层。现阶段,我国住房保障体系建设应当以保障最低收入群体的居住权为核心和基础,而对于数量众多的中等收入家庭,则宜采取以市场为主、政府补贴为辅的办法解决,兼顾居住权和有限产权的保障。
国务院24号文件取代1998年23号文件规定的以经济适用房为核心的住房保障体系,对廉租房建设的强调和对经济适用房制度的改良均体现了对基本居住权的保障应成为今后住房保障的重点。重点建设廉租住房制度,实际上是对以保障住房产权为导向的经济适用房制度的纠正,立足于租赁为主的廉租房能够更好地对接低收入群体的基本居住需求;同时,由于不发生产权转移,同样数量的廉租房能够循环使用,保障更多困难群体的基本居住需求。
与“基本居住权利”相适应,保障性住房应当科学合理地确定面积标准,这往往是决定住房保障政策能否取得实效的关键。为此,应严格限制廉租房与经济适用房的面积,以能够基本满足城市低收入家庭的日常居住需求为准,与低收入群体的基本需求紧密对接,避免出现保障供给与保障需求相脱节。同时,适当的保障面积对中高收入群体缺乏足够的吸引力,可以在某种程度上防范这些相对强势群体抢占低收入群体的保障资源。此外,对廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准应实行动态管理,实时地根据保障对象的实际情况进行调整,以使更多的人能够获得住房保障的福利。
三、政府职责:一手抓保障,一手抓市场
尽管近几年我国房地产市场发展迅猛,但同时也暴露出诸多问题,如政府住房保障职能不到位、房价高企,使得很多中低收入家庭的正常住房需求得不到满足等。我国住房制度改革的历史经验表明,只有让市场和保障两条腿一样长,只有同时构建好住房保障体系、培育呵护好商品房市场,才能保证住房制度改革朝着既定目标走下去。
根据我国的实际情况,政府在住房保障中的首要职责是照顾社会最低收入阶层、弱势群体的基本居住需求,而包括中低收入群体在内的大部分民众的住房需求应当主要依靠市场来解决。
一是加强相关立法,明确政府的住房保障责任及房地产市场定位。政府应把和谐社会及民生政府的基本理念,以及居民基本居住权利固定在相关法律制度中,应考虑制定《住宅法》,并在此基础上建立符合我国国情的住房保障体系。在这个保障体系中,首先要让那些丧失生活自理能力的老人、病人、残疾人有基本的住房保障,其次要考虑为社会最低收入家庭提供保障性住房。房地产市场应定位为“绝大多数人享有基本居住权利并有支付能力进入的市场”。政府一旦确定房地产市场未来发展大思路,并用法律形式确定下来,就可以保证房地产市场持续健康发展。
二是采取措施遏制住房价格的过快上涨。为了让绝大多数民众都有支付能力进入房地产市场,就得遏制过高的房价。首先要做好人口普查、土地普查、住房普查等,并在此基础上设计合理的房地产市场发展方案,做好土地利用规划。其次利用信贷、利率、首付等金融工具把住房投资限定在较小比例的完全市场化的商品房范围内,其他大部分房地产市场则定位为消费品市场。然后再利用物业税、住房政策等手段加以贯彻落实,有效遏制房价过快上涨的势头。
三是经济适用房应重新定位其功能。将经济适用房定义为有限产权住房,更为重要的意义是在有限产权制度设计下,经济适用房的保障将更多地倾向于对基本居住权的保护,而较少涉及对较高层次的产权的保障。回购的政策规定也将实现同廉租房相同的作用,更好地保障基本的居住需求。还有一种思路就是干脆取消经济适用房,或者规定只租不卖,实现向廉租房的转型。
四、以市场为主、政府补贴为辅的办法解决中低收入家庭的住房问题
90年代房改以来,商品房市场迅猛发展,而保障性住房建设进展缓慢、数量严重不足,结果导致中低收入者和高收入者都一起拥入商品房市场,推高了住房价格。现在最大的问题是,很多中低收入群体既买不起房,甚至也租不起房。事实上,对政府来说,解决最低收入家庭的住房保障是相对小的事情,而解决中低收入群体的住房问题则是一个巨大挑战。
中低收入群体数量众多,社会影响大,在政府财力有限情况下,完全由政府为这部分家庭提供保障性住房不现实,况且历史也已经证明将大部分中低收入家庭纳入住房保障体系是行不通的。考虑到这部分人群具有一定的货币支付能力,其基本居住需求是能够通过自身努力实现的,并且其对住房的需求也是极为多元化的,因此,解决这部分家庭住房问题的最佳途径应是市场,而且这个市场只能是保障基本居住需求的住房消费市场。未来几年,我国应调整住房政策定位,房屋应从过度强调商品化特点转型为保障、居住、商品化营运并存的状态,逐步实现村镇住宅的可流通,构建起全国统一的房地产流通体系,为中低收入群体进入市场提供便利条件。在目前高房价、严信贷政策形势下,政府应为他们提供力所能及的帮助,包括整顿规范房地产市场、购房贷款贴息、抵免个人所得税等优惠政策,或者直接提供货币补贴和实物配租等。政府援助应采用市场化的手段,充分发挥市场配置资源的有效性,可以鼓励私人开发商参与廉租房和经济适用房的建设和运行,还可以吸引商业性金融机构在个人住房抵押贷款、房地产证券化等方面有所作为,从而搞活房地产金融。另外,还可以发动民间、协会及其他组织进行集资、合作建房。
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