由于我国政府采购人能够决定采购的方案、技术要求、评分标准等关键环节和有权确定中标供应商,在每个环节的倾向性意见对采购结果都是至关重要的,这就决定了政府采购活动中采购人具有优势地位。但是,政府采购人优势地位利用不当,将会产生不良后果,甚至腐败现象,亟待重视。
一、造成政府采购人优势地位不合理利用的原因
第一,政府采购特征导致采购人对优势地位不合理利用的追求。政府采购活动中一般会存在以下特征和规律:一是“搭便车”行为。因为政府采购活动也是公共资源的使用和消费过程,所以政府采购活动中容易出现“公共地效应”和采购人等个体的“搭便车”行为(个体的利益内部化而成本外部化)。二是抵触动机和倾向。政府采购的公共动机是规范合理地使用财政资金,做到最大限度地提高经济效用,并追求政府采购活动的社会效用和政治效用,具有明显的公共性质。按经济人假设,政府采购公共动机与采购人个体动机显然存在明显的差异。这种动机差异必然导致个体与整体之间形成一种矛盾,使采购人本能地消极对待政府采购制度,甚至形成抵触动机和倾向。三是扭曲的动机与需求。在政府采购活动中,经常会出现政府采购当事人为达到目的,直接或间接地将个体的需求和倾向强加于采购过程,使采购方向甚至采购的结果被改变,导致政府公共消费活动的目的和需求被扭曲。这些特征有助于采购人追求个人利益最大化,从而导致了采购人对优势地位不合理利用的追求。
第二,法规存在漏洞、冲突和不细化等问题为优势地位不合理利用提供了条件。一是在实际工作中,评标委员的违法行为时有发生,对此类行为以及对采购活动结果如何处理,法律没有明确的规定;尚未建立政府采购评审过程的实时监控制度,使现场一些违规行为未能及时纠正;尚未建立政府采购专家的年审制度,选用评审专家未能有效评价和及时更换淘汰等都没有明确的规定。二是《政府采购法》和《招标投标法》及其规章存在冲突的地方,表现为同一位阶的法律之间或规章之间的矛盾、不同位阶的法律、规章之间的相互矛盾、冲突等。此外,《政府采购法》与《合同法》存在衔接方面的问题。如《政府采购法》规定政府采购合同适用合同法,即政府采购合同的法律定性是民事合同。既然是民事合同,那么合同的缔结、变更、中止、终止或者解除,只要双方协商一致就是法律所允许的。但是,《政府采购法》又规定,政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。三是法律规定有待细化。《政府采购法》将该法实施的具体步骤和办法授权国务院规定,但具体的实施细则尚未全面出台,也没有相应的司法解释,因而给统一执行带来困难,也给监督管理造成难度。一些法律条款没有后续规定,如《政府采购法》规定了在五种情况下,中标、成交结果无效,但其后果,即采购活动如何处理却没有明确规定,导致监督管理部门在认定中标、成交结果无效后无所适从。这些问题的存在给采购人优势地位不合理利用提供了机会。
第三,潜规则盛行助长了对优势地位的不合理利用。巨大的供求失衡给供应商带来了前所未有的压力。同时,我国仍然存在行政干预经济的现象,加上现行企业内部会计制度不健全,以及由此引发的账目管理混乱、现金交易大量发生等问题,客观上给行贿者创造了商业贿赂的机会。我国现行法律法规对商业贿赂违法主体范围界定过窄,而且违法成本过低,助长了商业行贿之风。追逐个人利益的最大化是政府采购活动中某些经营者的最终目标,于是潜规则盛行,并滋生了“利益共同体”。
第四,采购人专业技能的局限性可能造成对优势地位的不当使用。政府采购工作需要多学科知识、多种技能的综合。由于采购人知识和技术存在局限性,在实际操作过程中可能会对法律、法规的理解有偏差,一些具体的标准把握不好,就可能会造成对采购优势地位的使用不当。
二、政府采购人优势地位不当利用的后果
政府采购人对优势地位不合理利用表现为规避公开招标、为目标商寻找合理外衣、采购人操纵采购过程、合同履行违法、采购人诚信缺失。不仅造成了国家财政资金使用效益低下,企业税利大量流失,政府公共支出职能被削弱,而且导致了行政对市场的不当干预,影响了市场机制和经济的有效运行,扰乱了投资环境,破坏了政府采购的形象。
三、保障政府采购人优势地位合理利用的措施
一要实行监管部门备案制度。中标或成交结果不应由采购人单方面确定,应充分尊重评标委员会、谈判小组、询价小组做出的结论。同时,采购结果应及时公示,采购人亦不得无故、随意否决中标或成交结果,中标或成交供应商确定后,应立即报同级监管部门备案。
二要实行合同签订鉴证制度,有效防止供需双方签订的合同违背招标文件和中标供应商投标文件的实质性内容,或提出附加条款。鉴证方一般应选择公证机构,也可由政府采购代理机构或政府采购监管部门负责鉴证,以保证政府采购合同是在平等互利、协商一致、不损害任何第三方利益的前提下签订的。
三要实行验收工作多方参与制度。采购人虽是验收工作的主体,但仅靠采购人自身是很难完成验收工作的。验收工作也可像评审工作一样,组成由技术专家、职工代表、未中标或未成交供应商、社会公众、权威检测机构等相关人员组成的验收委员会,实行集体验收制度。
四要细化采购操作程序,防止优势权利扩大。逐步完善预算编制、采购项目立项和采购方式申报审批制度。在采购准备阶段要制定完善的采购计划,引入监督和评估体系,以预防腐败的发生。改进选择竞标者程序,简化选择程序和决策过程,使之更具有效率。拟订一些不同的可选方案,符合任何一种情况都可以中标,所有的采购方法都应该基于公平的原则。此外,要建立健全政府采购评审制度,完善专家库制度和抽取使用管理、合同备案、投诉处理等工作程序;在资金拨付中,要实行集中支付和按进度拨款。
五要加大采购人行为风险成本。严格对待公务人员的个人责任,加大对政府采购人员进行商业贿赂行为的处罚,建立健全知情人举报保护和奖励制度,制定惩罚性民事赔偿制度,规定行贿企业必须赔偿因其商业贿赂行为而失去商业机会的竞争对手,赔偿数额要足够大,要有震慑力。
六要完善采购人员培训制度,提高采购能力。政府采购实施成功的国家,大多建立了规范的政府采购人员资格认证制度。我国可以借鉴这一经验,逐步建立和完善政府采购人员资格认证制度。政府采购培训工作应实行统一管理,监督管理部门对于政府采购培训的基本原则、基本目标、合作方式等作出明确的指导、规定和监督管理。
责任编辑 李艳芝