为农民工办理养老保险被视为保障农民工基本权益,解决“三农”问题的重要举措之一。然而,由于目前农民工养老保险存在制度性缺陷,在一些地方出现了农民工退保现象,既损害了农民工权益,也有违制度建立的初衷,不利于社会保障制度的完善和社会稳定的大局。因此,必须给予高度重视。在目前情况下,把农民工完全纳入城镇社会保险体系中还有一定难度。现实的考虑是,在认真分析目前存在的障碍因素基础上,充分考虑农民工的自身特点和现实需要,以劳动关系而不是以户籍为标准,并结合土地的保障功能,循序渐进,采取分类分步的保险办法,优先解决农民工目前最迫切需要解决的问题,逐步有序地构建农民工的社会保险制度。
结合具体情况来看,农民工规模巨大且构成复杂,来源地域不同、层次不一,对社会保险的需求也存在较大差别。大致可分为三类:一是完全市民化的农民工,即在特定城镇达到规定居住年限,并且有固定住所、工作单位和收入相对稳定的农民工;二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工,即常年在不同城镇流动工作,缺乏稳定岗位,在城镇无固定住所的农民工,他们将来有可能变成产业工人,也有可能回乡再做农民;三是市民化程度较低的农民工,即间断性在城镇务工和回乡务农,以农业为主,以务工为辅或工农并重。对于第二、三类农民工,现行的养老保险制度不适合他们的需求。这时,就要分类确定农民工的社会保险制度设计思路。针对第一类农民工,在各地有计划地改革户籍制度的基础上,吸收其成为城镇职工。对于完全市民化的农民工,在条件具备的情况下,应尽量转为所在城镇的城市户口,将他们纳入城镇社会养老保险体系,享受与城镇职工一样的社会保险待遇。针对第二、三类无稳定职业的农民工,可以设计一种过渡性的方案,适当降低农民工参与养老保险的门槛。各地区应充分考虑当地的经济发展水平、财政承受能力、居民收入水平和集体经济状况等因素,分别制定不同的缴费群体条件,设计不同档次的缴费比率,使农民工可以自愿选择。同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。对于进入城市从事经营性、自雇性工作的农民则可以参照城镇个体工商户的标准参加社会保险。
总的来说,构建农民工的社会保险制度设计思路应分步骤进行:
第一步应拓展现有账户的功能,缓解农民工退保的压力。在保证现有账户功能的同时,如果农民工遇到了一些危及生命的重大疾病、绝症,难以支付医疗费,部分或者全部丧失劳动能力,以及遇到其他一些突发意外事件,造成了家庭生活严重困难的时候,可通过拓展账户的功能,在其能够提供有效的证明材料并通过社会保险管理机构审核的情况下,能够借一部分或者全部保险费积累的余额,允许农民工使用自己的保险证进行质押借款,以解燃眉之急。
第二步尽快实行省级统筹,养老保险由省一级有关政府部门统一管理,即在省一级范围内统一征集、统一调剂费用,并统一计算基数与缴费比例。同时,积极推进做实养老保险个人账户,为将来养老保险在更大范围内的统筹做准备,为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。
第三步是实行全国范围内的统筹。为解决全国范围内统筹这一问题,国家已经开始进行改革,如积极推进做实养老保险个人账户的工作即尝试养老保险在省与省之间社保的对接转移工作。泛珠三角合作区域内的地区针对合作区域内的跨省劳务工作人员正在探索建立相互衔接、可转移持续的社会保障体系。但设计一个能在全国流通的、让所有农民工都能享受的养老保险制度,最大的难点在于全国各地经济发展的不平衡。解决这一问题需要国家要按照“统一设置账户、区别不同标准、余缺调剂使用、稳步推进实施”的思路进行制度改革。一方面是由国家统一设置社保资金账户,包括一级账户和二级账户。一级账户是中央财政的社保资金余缺调剂账户,账户资金不足部分依据法律规定、受益范围、成本效率等原则由中央财政和地方省级财政按不同比例分担并适时弥补,其中,中央财政承担的比例要高于地方省级财政承担的比例,以充分体现社保制度的“公共性”、公共财政的公平性以及财力与事权的统一。二级账户分别按省级地区设置,分别登记不同省份由于农民工转移而引起的社保资金流入流出情况,打通社保资金转移的通道。同时考虑到各地经济发展水平的差异,设定一个全国的养老金平均缴费标准,在转移养老保险金时,如从高于全国平均标准的地区转到低标准的地区,其富余的资金被扣除上缴中央财政,以作为地区间调剂准备基金;反之,从低于全国平均标准的地方转到高标准的地方,则由中央财政用准备金给予地方弥补,或直接由中央财政来补足。目前,无论是我国经济实力还是财政实力都有了长足发展,将增收中的一部分用于建立全国可转移的社保准备金或调剂基金也具备了一定条件。
在分步分类解决农民工社会保险制度的同时,还应同步做好以下配套工作:一是建立有针对性的社会救助制度。除工伤、大病等急需的险种,还需要建立一些有针对性的社会救助制度,作为建设“社会平安工程”的重要内容。二是建立健全农村社会保障制度。尽快探索和建立农村养老、医疗等社会保障制度,实现农村社会保障与城镇居民的社会保障制度的接轨以及和职工社会保险关系的接续。新型农村养老保险制度要建立由个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资方式,并坚持以个人账户为主。各地应当根据财政承受能力、农民缴费能力、当地消费水平等,合理测算待遇水平,适时调整养老金领取标准。三是应对1999年实施的《社会保险费征缴暂行条例》进行修订,改革社保资金征缴体制,取消省级选择权,这将有利于提高省级统筹水平,更有利于实行全国统筹。
责任编辑 周多多