时间:2020-04-14 作者:建立和完善农村公共服务体系课题组
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摘要:
改革开放后,随着我国经济社会的发展和转型,政府在不断加大对农村公共服务投入的同时,积极推进农村公共服务管理体制和运行机制改革,重构农村公共服务体系,取得了一定成效,但并没有从根本上触动其制度基础,仍保留了原有计划经济体制的基本模式。随着农村税费改革和农村综合改革的深入推进,原有农村公共服务体系的弊病逐步显现,难以适应社会主义新农村建设和农民对公共服务的需求。
一、农村公共服务发展的现状
从支出总量来看,2006年全国财政用于农业的总支出为3173亿元,比上年增加723亿元。在农村教育方面,2006年全国财政安排农村义务教育经费1840亿元,全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段约5200万名学生的学杂费,2007年全国1.5亿名农村义务教育阶段学生全部免除了学杂费;410个“两基”(基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)攻坚县已有317个县实现目标;2004年至2006年中央财政累计投入90亿元用于农村寄宿制学校建设工程,7651所学校受益;农村中小学现代远程教育工程累计投入80亿元,覆盖中西部地区80%以上的农村中小学,1亿多农村中小学生受益。在农村医疗卫生方面,2006年中央财政安排27亿元国债资金用于县、乡、村三...
改革开放后,随着我国经济社会的发展和转型,政府在不断加大对农村公共服务投入的同时,积极推进农村公共服务管理体制和运行机制改革,重构农村公共服务体系,取得了一定成效,但并没有从根本上触动其制度基础,仍保留了原有计划经济体制的基本模式。随着农村税费改革和农村综合改革的深入推进,原有农村公共服务体系的弊病逐步显现,难以适应社会主义新农村建设和农民对公共服务的需求。
一、农村公共服务发展的现状
从支出总量来看,2006年全国财政用于农业的总支出为3173亿元,比上年增加723亿元。在农村教育方面,2006年全国财政安排农村义务教育经费1840亿元,全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段约5200万名学生的学杂费,2007年全国1.5亿名农村义务教育阶段学生全部免除了学杂费;410个“两基”(基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)攻坚县已有317个县实现目标;2004年至2006年中央财政累计投入90亿元用于农村寄宿制学校建设工程,7651所学校受益;农村中小学现代远程教育工程累计投入80亿元,覆盖中西部地区80%以上的农村中小学,1亿多农村中小学生受益。在农村医疗卫生方面,2006年中央财政安排27亿元国债资金用于县、乡、村三级医疗卫生基础设施建设,建立农村卫生服务体系;新型农村合作医疗试点范围扩大到1451个县(市、区),占全国总数的51%,有4.1亿农民参加,中央财政为此支出42.7亿元;2007年覆盖范围达到了80%。在农村社会保障方面,2006年全国共有2133个县(市、区)初步建立了农村最低生活保障制度,1509万农民享受到了农村最低生活保障;基本实现了农村“五保”从农村集体互助为主向财政供养为主的转变;2007年农村最低生活保障制度在全国推开,约3000万农村居民享受到了农村最低生活保障。在农村基础设施方面,我国大部分地区基本实现了村村通公路、通电、通电话、通广播电视信号等,农田水利等建设进一步加强,农村扶贫开发取得新进展。在农村文化娱乐方面,农村文化基础设施得到加强,社区和乡镇综合文化站工程、全国文化信息资源共享工程建设继续推进。
二、存在的问题
(一)农村公共服务总体供给不足,结构不合理。新中国成立后,为了加速实施工业化,我国实行了“城乡分割”的二元结构体制,以农补工、重城轻乡、优先发展城市贯穿于国家政策制定和实施的全过程,与此相适应形成了偏向城市的公共服务供给体制,政府对农村公共服务的投入相对较少,其供给成本主要是通过农业税收和制度外筹资的办法解决。改革开放后,虽然政府对农村的公共投资有所增加,但由于没有打破其原有的供给体制,农村公共服务供给仍处在较低的水平,呈现总体供给不足、结构不合理的特点。主要表现在:涉及到农村可持续发展的公共服务供给严重不足;政府提供的一些公共服务重数量而轻质量,忽视了存量公共项目的维护、维修;农业科技推广、农业发展综合规划和信息系统等“软”服务供给严重不足;农村基层政府机构臃肿,人员过多,效率低下。
(二)农村公共服务发展不平衡。我国农村公共服务发展的不平衡主要表现在城乡间的不平衡和农村地区间的不平衡两方面。就城乡公共服务发展不平衡来说,在现行公共服务供给体制下,由于城市居民所享有的公共服务主要是由中央政府和地方城市政府提供的,有充足的工商税收来源。因此,城市居民可以享受到低廉的基础教育、发达的交通、优越的市政设施以及整洁的环境。但农村居民基本享受不到这些公共服务,即使有,也是质量低下、数量很少。近年来,尽管政府对农村公共服务的投入力度不断加大,但由于历史欠账太多,农村公共服务供给总量仍难以与城市相比。第五次全国人口普查资料显示,我国城乡人口的比例大约是36∶64,但城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上;农村的社会保障覆盖率只有3%,人均社会保险费的城乡比例是24∶1。
(三)农村公共服务供给决策机制和运行模式改革进展缓慢。农村税费改革前,农村公共服务供给采取自上而下的决策机制,由政府主导,实行税外收费的办法筹资,这种决策机制和筹资办法带来的直接后果是农村公共服务的制度外供给,成为加重农民负担的制度诱因。农村税费改革取消了专门面向农民征收的各种税费,要求各级财政积极承担农村公共服务的供给职责。为切实解决村级范围内公益事业和基础设施等建设的筹资问题,在农村税费改革实施过程中,各地普遍推行了村级“一事一议”制度,在一定程度上反映了村民的公共需要,但范围和数量都极为有限,各地进展较为缓慢。在农村大量公共服务供给中,如基础教育、卫生防疫、科技推广、道路修建、行政管理等,自上而下的供给决策机制仍起主导作用,农村公共服务供给不是由乡村社区内部的民众需求决定,而是由社区外的上级政府指令决定,农民很难有机会直接表达自己的需求。这种供给决策机制带来的直接后果是受益主体、决策主体和负担主体的完全割裂,决策主体没有能准确把握受益主体及负担主体的供给或需求,但在上级政绩考核和自身经济利益的双重驱动下往往采取自身政治利益和经济利益最大化的决策标准,不可避免地造成了无效供给和超经济承受能力供给。
(四)农村公共服务的供给主体单一。农村公共服务项目一般都投入成本高、投资期间长、回报率较低,缺乏吸引社会资金的内在动力机制。在现行农村公共服务供给体制下,私人投资又受政府政策和产权界定的限制,难以大规模进入农村公共服务供给领域。所以,政府仍是其单一的供给主体。由于受政府决策目标和财力状况的限制,政府提供农村公共服务的数量有限,质量不高,难以满足农民对公共服务多层次、多元化需要。
(五)农村公共服务供给的绩效评价体系建设滞后。目前,我国农村公共服务支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价,评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价,对财政资金的使用效益评价不足。同时评价还缺乏一套科学、统一、完整的指标体系。这些远远不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。另外,公共服务支出绩效评价工作一方面重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定,而忽视对项目效率或发展效益方面的评价,或由于评价指标设置不完整,不能进行项目的效益评价;另一方面评价对象仅局限于项目本身,而忽视项目外因素(包括政策环境和自然环境对投资行为的影响,以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等)。
三、建立和完善农村公共服务体系的政策建议
随着我国经济发展进入新阶段,落实科学发展观、统筹城乡发展成为制度创新的主旋律和改革的核心内容。建立健全农村公共服务体系要立足于此,在明确界定农村公共服务性质的基础上,以农民需求为核心,坚持政府与市场相结合,构建与市场经济相适应的农村公共服务供给体制和运行机制,不断提高农村公共服务供给水平和质量。
(一)建立和完善政府(中央、省、县、乡)、村集体和农民三位一体的农村公共服务供给体系,按照受益原则合理划分各自提供农村公共服务的职责范围。农村公共服务的公共性和基础性决定了在农村公共服务的提供中,政府责无旁贷,理应发挥主导作用。针对我国目前农村公共服务供给的实际情况,关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共服务的责任和范围。一般来说,受益范围遍及全国的农村公共服务,如与国防建设有关的民兵建设、农业基础科学研究、农业信息网建设、农业环境保护等应由中央政府提供;受益范围主要是地方的农村公共服务,则由相应级次的地方政府提供;具有外溢性,而且地域性十分明显的地方性农村公共服务,如跨区域的大江、大河的治理、跨区域的大中型骨干水利工程、跨区域的大中型防洪防涝设施建设则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。对于农村准公共产品的供给,政府应积极采用财政补助、税收优惠等政策,在明确产权的前提下,按照“谁投资、谁收费、谁受益”的原则引导私人资本进入;对于那些投资较小、受益对象明确但排他成本较高的部分农村公共服务,如田间道路修建、小型水利设施等,可通过“一事一议”制度,以集体为主体召集受益村民共同付费的方式来供给。对那些受益对象明确,排他成本较低的部分农村公共服务,如农村小型水利设施中的机井、水渠等,可以运用市场机制和自愿机制,按照市场运作的方式来供给。
(二)调整国民收入分配结构,提高政府对农村公共服务的供给水平。公共财政对农村公共服务的供给必须按照先保障纯公共产品,后提供准公共产品;先保障生存,后提供享受;先保障稳定,后促进发展的原则,分清主次先后,轻重缓急,分阶段逐步进行。要认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,坚持“多予少取放活”,尤其要在“多予”上下功夫,下决心调整国民收入分配结构,扩大公共财政覆盖农村的范围,加强政府对农村的公共服务,将国家基础设施建设的重点转向农村,城市要采取多种形式支持农村发展,推进城市基础设施和公共服务向农村延伸。
(三)进一步完善公共财政制度,促进城乡基本公共服务供给的均等化。一是完善省以下税收管理体制。现行地方税体系和农村税费改革改变了县乡原有的财源结构,基层财政对上级财政转移支付的依赖性不断增强。要重新调整省、市、县和乡的收入范围及分享税种、分享比例,或者授予县乡政府适当的税收征管权,提高县乡政府的直接税收入规模。二是逐步建立城乡统一的税收管理体制。应把取消农业税作为统一城乡税制的起点,待农业发展到一定阶段,参照世界其他国家的做法将农业生产的增值额纳入到增值税的征收范围,并可考虑对农民征收个人所得税、土地使用税等,实现城乡税收体系的一体化。三是完善财政转移支付制度。不仅要完善中央政府对地方政府的转移支付制度,还要尽快完善省以下政府间的转移支付制度;中央政府要增强调控能力,增加对中西部的财力性转移支付,逐步缩小东、中、西部财政收入差距和公共服务水平差距;同时建立健全省内转移支付体系,为分类实施和分步推进农村公共服务体系的建立提供财力支持。
(四)积极推进乡镇机构改革,建立服务型政府。要按照中央推进农村综合改革的要求,以转变乡镇政府职能为重点,积极推进乡镇机构改革。一是要合理界定乡镇工作职能,把握乡镇工作重点。在市场经济条件下,乡镇职能应定位在抓好经济发展、管理社会事务、维护社会治安、提供公共服务上来。在工作重点上,要致力于落实政策、组织协调、科技示范、行政执政、市场服务和管理社会,促进农村社会全面进步。二是按照乡镇政府职能的要求,合理调整乡镇政府机构,改革和整合乡镇事业站所,精简富余人员,降低政府运行成本。三是要理顺乡镇行政管理体制,建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制。四是要同步推进县乡机构改革。要适当加快步伐、扩大改革的级次,积极推进县级政府机构改革,做好县乡联动改革,变被动为主动,变消极为积极;要根据各级财力的实际情况,具体问题具体分析,在改革成本上尽量能做到分级负担,减轻基层的财政压力。
(五)以反映农民需求为核心,建立自上而下和自下而上相结合的农村公共服务供给决策机制。首先,与农村基层民主制度建设相结合,建立需求表达机制,使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。具体做法是可在村民委员会和乡镇人民代表大会的基础上,由全体农民或农民代表对本辖区内的公共服务供给进行投票表决,使农民的意见得以充分反映。未经投票表决而动用本辖区公共资源的行为都是违法的。第二,对于范围涉及到县或地区的较大型农村公共服务供给,应建立听证制度,并在此基础上由本级人民代表大会投票决定。第三,进一步完善和落实农村“一事一议”制度。实践证明,“一事一议”制度是一项切合实际的农村公共产品供给决策的好制度。农村基层组织既要防止“不议不办”的消极畏难情绪,又要克服“乱议乱办”的粗暴简单行为,凡事都要按照公开、公平、公正的原则,积极带领群众严格按照“一事一议”的政策和程序,组织大家议,协助大家定,带领大家办,使广大农民群众真正成为农村公共服务供给的主人。
(六)充分发挥财政资金导向作用,吸引信贷资金和社会资金投向农村公共服务。一是充分运用财政政策工具,吸引信贷资金加大投入。建设农村公共服务体系离不开金融的大力支持,财政部门要适应农业发展银行调整职能定位、拓展业务范围和资金来源的要求以及国家开发银行支持农村基础设施建设和农业资源开发的新形势,采取多种形式,进一步加强与政策性金融机构的合作,积极引导商业性金融机构投资农村公共服务体系建设。二是创新财政支农方式,引导和鼓励社会资金增加投入。要打破长期以来形成的传统财政支农方式,切实发挥公共财政的功能,创新支农方式,引导和鼓励各种社会资源投资农村公共服务体系建设。三是逐步实现财政资金由直接提供服务向购买服务转变。应遵循市场经济规律,充分发挥市场的作用,逐步实现由原来政府直接生产和提供农村公共服务向市场生产、政府购买的运行模式转变,提高政府供给农村公共服务效率。
(七)加强监督管理,建立和完善农村公共服务绩效评价体系。一是合理划分农村公共服务绩效评价层次。根据农村公共服务绩效评价工作的主体和客体不同,可将农村公共服务绩效评价工作分四类:农村公共服务项目绩效评价、单位农村公共服务绩效评价、部门农村公共服务绩效评价、农村公共服务综合绩效评价。二是建立农村公共服务绩效评价制度。明确全国农村公共服务绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用,并对相关行为主体的权利和义务进行界定。三是完善农村公共服务绩效评价体系。根据农村公共服务绩效评价的层次,在农村公共服务分类的基础上,要分别建立农村公共服务项目绩效评价、单位农村公共服务绩效评价、部门农村公共服务绩效评价、农村公共服务综合绩效评价指标库。四是制定农村公共服务绩效评价标准。以一定量的有效样本为基础,测算出标准样本数据,用来衡量和评价财政支出的绩效水平。五是设立公共服务绩效评价机构。为改变我国目前公共服务绩效评价工作零碎涣散、缺乏独立性和权威性的状况,使公共服务绩效评价工作制度化、规范化和法制化,真正形成对计划、决策、管理的监督和制约,应在财政部门建立专门的公共服务绩效评价机构,对全国公共服务绩效评价工作实施统一管理,并在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。
(建立和完善农村公共服务体系课题组:赵杰、黄维健、丁国光、黄小彦、吴孔凡、赵则永、易赟)
责任编辑 方震海
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