时间:2020-04-14 作者:本刊记者 ★刘慧娴 周多多★
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摘要:
1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革,对于理顺中央与地方之间的财政分配关系、提高财政收入占GDP以及中央财政收入占全国财政收入两个比重、彻底扭转中央财政长期被动局面、建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制,都具有重大意义。近日,本刊记者专访了这场历史性变革的亲历者——原财政部部长、全国社会保障基金理事会理事长项怀诚。
十四届三中全会吹响财税改革号角
记者:分税制改革是什么时候正式提出来的?
项怀诚:是在1993年11月召开的十四届三中全会上正式提出来的。这是一次非常重要的会议,提出了进行宏观经济体制改革、建立社会主义市场经济体制框架的总体目标。会议形成了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中有一部分专门讲到财税体制改革,要求在中央与地方两级财政之间实行分税制;进行工商税制改革,处理好国家和企业之间的分配关系。决议公布以后,从中央到地方政府就动员起来了。
链接:1994年之前,我磷分别于1958年和1973年对工商税制进行了两次改革。1958年工商业税剜改革的方针是““基本上在原有税负基础上简化税制”,主要内容是试行工商统一税,将...
1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革,对于理顺中央与地方之间的财政分配关系、提高财政收入占GDP以及中央财政收入占全国财政收入两个比重、彻底扭转中央财政长期被动局面、建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制,都具有重大意义。近日,本刊记者专访了这场历史性变革的亲历者——原财政部部长、全国社会保障基金理事会理事长项怀诚。
十四届三中全会吹响财税改革号角
记者:分税制改革是什么时候正式提出来的?
项怀诚:是在1993年11月召开的十四届三中全会上正式提出来的。这是一次非常重要的会议,提出了进行宏观经济体制改革、建立社会主义市场经济体制框架的总体目标。会议形成了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中有一部分专门讲到财税体制改革,要求在中央与地方两级财政之间实行分税制;进行工商税制改革,处理好国家和企业之间的分配关系。决议公布以后,从中央到地方政府就动员起来了。
链接:1994年之前,我磷分别于1958年和1973年对工商税制进行了两次改革。1958年工商业税剜改革的方针是““基本上在原有税负基础上简化税制”,主要内容是试行工商统一税,将原来的商品流通税、货物税、营业税、印花税合并而成,是对工商业和个人按英经营业务的流转额和提供劳务的收入顿征收的税。1973年工商税嘲改革的原则是““在保持原税负的前提下,合并税种,简化征税办法”,改革的主要内容是试行工商税,把企业原来缴纳的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、盐税合并而成。合并以后,国营企业只需缴纳一种工商税,集体企谶.只要缴纳工商税和工商所得税两种税。
记者:会议召开之前,是不是已经开始酝酿此次改革?
项怀诚:是的。会议召开之前,财税体制改革的一系列准备工作已经逐步展开。一个是数据上的准备工作,因为财税体制改革要算很多账,调整分配关系,不论是中央与地方之间还是国家与企业之间,关系都很复杂。地区之间、行业之间的税负都要平衡,这是一项复杂的工作。另一项工作是设计税种。新建哪些税种、精简哪些税种等等都要重新设计,税负的调整要征求各方面的意见。还有一项工作是介绍、宣传分税制。尽管在当时的14年前就曾经提出过分税制,但将要实行的分税制实际上已有很大的发展,上上下下都不熟悉。所以财政部召开了一次财税体制改革座谈会,我当时是财政部常务副部长,分管改革,我在会上专门就分税制做了发言,这是第一次比较全面地介绍分税制。这次会议对统一思想非常有帮助,之后工商税制改革和分税制改革就开始紧锣密鼓地进行。
财税改革大幕拉开
记者:当时工商税制改革的情况怎样?
项怀诚:工商税制改革是由当时国家税务总局局长金鑫同志主持的,由于我在财政部分管税政司和改革工作,所以对情况比较了解。当时国家税务总局的改革班子成员紧锣密鼓、挑灯夜战,做了大量工作,很多非常有经验的老同志都在工商税制改革中作出了重要贡献。他们制定了多套方案,多次召开座谈会,听取纳税人、地方政府、专家学者,包括一些海外人士的想法,这次工商税制改革可能是历史上听取各方面意见最充分的一次了。
记者:在分税制改革方面,各方是不是更加关注?
项怀诚:对于分税制改革,中央领导十分关注,地方党政领导也特别关心,很多地方政府派了由副省长带队,财政厅长、预算处长参加的工作组来北京摸底对账。现在回想起来,我特别感激中央领导的关心和支持。邓小平、陈云同志都非常关心分税制改革,支持中央适当集中财权。时任总书记的江泽民同志先后多次分片召集各省市自治区的书记、省长开座谈会,听取意见、消除误会、宣讲政策。记得1993年9月,江泽民同志在广东召开中南和西南两大区的书记省长座谈会。本来财政部没有随行任务,会上有位省长对分税制提出一些意见,因为涉及许多具体政策,临时由曾庆红同志电话通知我连夜赶到广州。我那天接了电话就直奔机场,赶上了座谈会的尾巴,亲身体会到高层领导对分税制改革的关心和支持。
特别是具体负责改革工作的常务副总理朱镕基同志,亲自带领中央各部门的负责同志,用了两个多月的时间,先后到17个省、市、自治区面对面算账,征求意见,深入细致地做思想工作,对分税制改革起到了非常重要的作用。镕基同志曾经半开玩笑地说过,那两个月是东奔西走、南征北战、苦口婆心,有时忍气吞声,有时软硬兼施。
记者:据我们了解,您当时也曾随行?
项怀诚:我和刘仲藜等财政部几位同志曾先后随行。随行中并不轻松,我们经常加班加点,有时通宵达旦,车轮大战,至今都记忆犹新。镕基同志说,到地方征求意见,核心问题是财政问题,所以财政部想去几位都可以。仲藜同志陪同去的海南和广东,那是整个调查研究、交换意见中最重要的一次,因为以1993年实际收入为基数就是广东的同志提出来的。事实上,当时我和仲藜同志对以当年为基数是有保留的,因为我们担心地方弄虚作假,担心钱在1993年都收光了,今后无以为继。实际上,9月份以后确实出现了这些情况,把死欠收起来的、大量向银行贷款交税的,甚至企业都倒闭了还把以前的税补齐了的,凡此种种,造成了1993年后4个月财政收入大幅度增加。9-12月比上年同期分别增长了51.8%、62.5%、86.1%和121.3%。四个月增收756.95亿元,占1993年全年财政收入增收966.63亿元的78.3%。这是从来没有过的,确实是反常的。对于这种现象,镕基同志非常重视,曾布置多次检查,规定了凡违规操作不合理的基数可以扣除等政策。
现在我对于以1993年为基数的政策已经心悦诚服,因为在推进如此重大的改革时必须要取得地方政府的支持,这是必要的妥协,这一让步争取了民心,统一了思想,保证了分税制改革的顺利推行,从而为发展社会主义市场经济奠定了基础。
记者:从十四届三中全会提出分税制改革到1994年1月1日实行,时间非常急迫。
项怀诚:是的。1993年下半年,我们全部精力都扑到了改革上去,做了很多准备工作,其中许多是非常紧急的。因为分税制要从1994年1月1日开始实行,分税制改革的基础新的工商税制也要从1994年1月1日开始实行。当时变动非常大,原先38个税种精简为18个,流转税方面实行新的增值税,消费税、营业税,个人所得税正式立法,许多税制要公布。按照一般的情况,一个新的税制从中央贯彻到基层,大体要两个月,因为大家要学习、要试运算、要调查研究、要调整账表,如果紧张一点也要1个多月,但是当时时间不允许。这几个税法和暂行条例我是1993年12月31日签署的,但还要公布,用公文的程序按部就班地发下去肯定不行,所以1994年1月1日《人民日报》全文刊登四个税法,一竿子插到底,这是史无前例的。实际上,国家税务总局早已把这些税法的主要内容提前在内部释放出去,办了很多培训班,改革的精神和具体办法已经贯彻到基层了。现在看来财税改革的准备工作比较充分,执行也比较顺利。
新的工商税制执行以后,中央和地方实行分税制,税务系统也实行分设,原来一个税务系统一分为二,一个是直属中央的国家税务局系统,一个是归地方政府管理的地方税务局系统。严格的讲,这在中国税务史上是第一次。
分税制改革成效初显
记者:1994年1月1日分税制实行之后效果很好,能谈谈您的感受吗?
项怀诚:1994年1月份的时候,我忧心忡忡,寐不安席,担心财政收入不升反降。到了2月8日,1月份的财政收支报表出来了,收入277亿元,比上年同期增加106亿元,增长62%,这是从来没有过的速度。我喜不自胜,心中一块石头终于落地了。按照财政部的惯例,农历年初二、初三部党组历来是要开会的,那年的春节是2月10日,我向仲藜同志提议,1月份情况太好了,今年春节就不要开会了吧,仲藜同志也同意了。在不经意中是我把财政部的“优良传统”给破坏了。后来,2月份、3月份,一直到12月份,每个月都比上年同期增长,那一年财政收入增加了869亿元,比上年增长20%,是历史上少有的。自从1994年开始财政改革以来,到2007年已经14年了,财政实现了天翻地覆的变化。2007年,全国财政收入达到51304亿元,是1993年的11.8倍。这一切都应当有分税制改革的一份功劳,后人不应忘记,也不应否认。这是一次广泛而深刻的改革,它奠定了中国特色财政改革的基础。
记者:您认为分税制改革能够顺利实行并取得初步成效的原因是什么?
项怀诚:回顾1994年的分税制改革有两个问题是根本性的。第一是增量分配问题。这次改革之所以比较顺利,前面讲了两个原因:一是领导重视:方向明确,指导具体;二是尊重地方意见,该妥协的妥协,该让步的让步。还有第三个原因,就是利益的调整要循序渐进,即如何确定增量分配政策问题。当时江泽民同志指示,财政收入的增量中央要得大头,假以时日,逐步改善中央财政的状况。在分税制中,增值税是最大的税种,实行了中央和地方分成,中央得75%,地方得25%,消费税100%归中央。对此,地方同志有点意见。那时我设计了一个两税比上年增长部分以1:0.3返还的政策,既实现了中央得大头的精神,又照顾了地方的利益,满足了地方的一部分要求。这个政策,总体上是很好的。第二是转移支付。它是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下,通过财政资金在各级政府之间的无偿拨付,弥补财政纵向和横向不平衡,稳定宏观经济,促进基本公共服务均等化的财政政策目标。简单地说,转移支付是政府财政政策的一个重要工具。分税制改革以前,中国的财政情况是弱干强支,中央财政靠地方财政上解收入过日子,想对欠发达地区多给一点补助,想解决实际上存在的横向不平衡,心有余而力不足。实行分税制,适当地集中财力以后,可能性、必要性具备了,1994年改革时在财政分配中正式引进了这个国际上通行的概念。
我国是一个幅员辽阔的国家,地区之间的不平衡归根到底是经济发展不平衡造成的,同时也是自然条件、资源秉赋等多种原因在漫长的历史中逐步形成的。当时,还不具备提出公共财政的概念,作为公共财政的一个准备,我们正式确定了转移支付的方向。严格地说,只提出了纵向转移支付的概念。最近19个省市对口支援汶川地震灾区恢复重建,从财政学的角度来说,是横向转移支付的一个尝试,它在中国财政发展史上应当是具有划时代意义的。我在财政部当副部长以及后来当部长的十几年中,心中始终有两条杠子:一是中央财政本级的支出占全国财政支出的比重不要扩大,大致控制在30%上下;二是中央财政收入增加了,要把增量的大部分转移支付给中西部地区,为他们在支出均等化方面创造一些条件。分税制历时14年而不衰,发达地区支持它,欠发达地区也支持它,实行转移支付政策是根本原因。我想,这就是所谓的民本思想。
链接:分税制改革以来,转移支付裁度经历了一个不断完善的过程,逐步形成了由财为性转移支付和专项转移支付构成的转移支付体系。转移支付的结构不断优化,转移支付的政策逐步细化,转移支付规模不断扩大。2007年,中央对地方转移支付达13991亿元,比1994年增加13441亿元,增长24.4倍,年均增长28.3%;其间,财力性转移支付占转移支付总额的比重从34.3%上升到50.7%,提高了16.4个百分点。
分税制改革不断完善
记者:如果说1994年只是分税制的开始,那么,分税制和工商税制在以后的岁月中是怎么不断完善、不断深化的?
项怀诚:工商税制改革和分税制改革在1994年的时候跨出了重要的一步,但这并不意味着改革已经完成。工商税制改革有逐步深化的历史要求,分税制改革同样也有不断完善的历史要求。
像在分税制改革方面,当时我们是有分歧的,包括与镕基同志也是有分歧的,主要是个人所得税究竟是作为共享税还是作为地方税,企业所得税是作为共享税还是特殊处理?对这些问题,我当时认为就是要实行共享税,但镕基同志认为:虽然个人所得税征收已经有几年了,今后也一定会成为我国的一个主要税种,但是1994年是新税法实行的第一年,而且当时个人所得税的规模只有几百亿,因此适宜将其放在地方,以便加强征管。同时,1994年是增值税暂行条例实施的第一年,国税局的主要精力是把增值税征好,这需要一个过程。当时他的思想很清楚,但我还是有保留的。现在回过头来看,他是对的,那几年的税收增长很快。到了2002年,镕基同志认为时机成熟了,就提出把个人所得税和企业所得税改为共享税的改革。这就是分税制的深化和完善。
记者:那企业所得税方面呢?
项怀诚:关于企业所得税,从按企业隶属关系分别上交各级财政改为实行中央与地方分享。企业所得税14年来总共经历了三次改革。第一次是1994年统一了国内企业所得税的税负。原来国内大中型企业实行55%的税率,还有7%的调节税;集体企业和个体工商户是30%;还有各种各样的减免方式。1994年统一税率为33%。第二次是2002年实行中央与地方共享,中央得60%,地方得40%。第三次是把内外资企业所得税合并成一个税法。这是从2008年开始实行的。
链接:2007年3月166日,第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国企业所得税法》,并已于2008年1月1日开始施行。企业所得税的税率统一为25%。该法对企业税收实现了“四个统一”:即内费企业、外资企业适用统一的企业所得税法;统一并适当降低企业所得税税率;统一和规范税前扣除办法和标准;统一和规范税收优惠政策。
记者:两个所得税改为共享税经历了一个怎样的过程?
项怀诚:2002年,在长江沿岸考察工作途中,镕基同志谈到分税制改革,说个人、企业两个所得税改为共享税的条件成熟了,要我们拿方案。当时镕基同志的主要思想就是政策、比例的确定要看得更远,并主张中央不能太多。当时我是财政部部长,楼继伟同志是常务副部长,我和他提了好几个方案中央领导都没有同意,在长江沿岸检查工作时,我们一个方案一个方案地进行讨论研究。那时正在进行世界杯足球比赛,我们天天想看足球赛,可天天晚上要搞方案,我每天晚上和继伟同志通电话联系,不断对账,征求意见。当时大体上是每天出一个方案,每天报上去。那时镕基同志已经70多岁了,但报上去的方案他每天晚上必看,第二天就有指示。当时我包里带了好几个方案,主要设想是第一年中央和地方五、五分成,第二年四、六分成,第三年三、七分成,但是三、七分成没有写入文件,因为到四、六分成就稳定下来了。大概6月12日左右,我们的方案得到了镕基同志的批准,后来企业所得税和个人所得税的分享就从当年开始执行了,2002年中央与地方五、五分成,2003年是四、六分成。
记者:作为亲历者,您是怎样看待这次改革的,对政策的调整有什么样的体会?
项怀诚:这次改革我觉得非常成功,在政策调整中我有三点体会:第一,分税制改革是一个逐步完善的过程。我们原来有不同意见,领导一直是记着的,时机成熟以后,他就主动提出来,这使我们非常感动。确实到2001年时机才成熟了,为什么说它成熟了,我认为这背后还有个政策背景,就是在前两年江泽民同志在西北考察时,提出了西部大开发的问题,而西部大开发要有一系列的政策跟上。
链接:1999年9月,十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出:国家要实施西部大开发战略。西部大开发的范围包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省、自治区、直辖市,面积685万平方公里,占全国的71.4%。
第二,这个政策的确定对西部大开发取得稳定的财力保证具有重大意义。镕基同志当时曾经给我们讲了一条原则:两税分成之后,中央财政多拿的、多分成的钱,一分钱都不能花,要全部返还给西部地区。在这个问题上,当时我没有提出丝毫不同意见,我和继伟同志非常赞同,当时我们就说,这个政策可能成为今后西部大开发重要的财力保证。现在中央集中的财力,每年转移到西部的总量已经接近甚至超过2000亿元。如果没有这个政策调整,西部大开发在相当程度上是推不开的。
链接:近年来,转移支付资金主要面向财力薄弱的中西部地区。从总量看,1994-2007年,中西部地区累计享受转移支付约占总额的85%;从发展趋势看,中西部地区分享的转移支付比重从1994年的69.6%上升至2007年的87%左右。目前,中西部地区财政支出约一半的资金都来源于中央的转移支付。
第三,在整个改革过程中,东部地区全局观念非常强。我们明明拿了他们的钱,但他们认为这个政策总体上是对的,都很支持改革,这很不容易,我一直心存感激。
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