高校利用银行贷款解决经费短缺问题是其理性经济人的现实选择,但一些高校沉重的还款压力已经影响了正常运转,面临财务危机。解决高校财务危机最根本的路径是有效治理高校法人结构,使其成为具有独立承担民事权利和责任的事业法人,这种法人结构要均衡教师、学生、政府等相关者的利益。
作为贷款主体的高校,1995年颁布的《教育法》和1999年颁布的《高等教育法》明确规定了其法人地位和享有的自主办学权。但与企业明显不同的是,高校既是事业单位法人主体,又是国家预算的一个基层单位,国家财政是高校经费的重要来源。尽管针对贷款偿还责任教育部已提出“谁贷款谁负责”的原则,但从产权角度来说,高校的最大投资主体是政府,所有权归属国家,高校并没有独立财产。因此在责权利相分离的情况下,办学的债权债务最终还是会由政府来承担。于是,一方面政府要通过高校的发展规模、速度、水平等指标考核高校领导的政绩;另一方面,又缺乏对高校领导的约束制度和措施,在这种不完善的委托代理机制下自然就会出现高校贷款规模扩大化。
高等院校的这种不完善的法人治理结构,使委托人和代理人职责不清,代理关系软约束。同时,在高等教育大众化的形势下,因基建经费严重不足、学费标准上升空间有限、教学评估标准连续上调、部分高校资金筹措渠道单一等原因,出现了经费紧缺现象。这样,高校必然在只考虑自身利益的情况下进行大规模贷款。
对目前部分高校的财务危机,各界人士提出的具有代表性的解决办法有四种:
一是高校自救。债务是高校自身形成的,因而必须由高校自身来解决。比如,负债高校的老校区一般地处市区,土地升值潜力大,学校在政策允许的前提下可以出让空置的土地、校舍,缓解资金困难。高校还可以充分利用科研成果转化等办法筹措资金。另外在政策范围内高校接受企业(或财团)的捐赠以及采用其他金融手段等。如果不让高校自己承担责任,将形成“劣币逐良币”的效应。
二是约束高校贷款行为。如国家出台规范高校银行贷款行为的规范性文件,使各高校依照规定,按其自身的发展规划向银行贷款,督促其合理地运用银行贷款。建立高校负债风险防范指标体系以控制贷款比例,为每所高校设定可贷款的上限额度,设置预警指标,超过指标之后需要审批,从而本着适度负债的原则,帮助高校化解贷款风险。高校还应尽快引入总会计师制度,保障资金使用的透明度,加强资金使用的制度建设和监管力度,避免不合理支出以及贪污浪费等现象,挤干高校教育成本中的水分。
三是拓宽融资渠道。高校可以尝试走多元化筹集资金的道路。如:尝试“民投公租”形式,就是对现阶段国家财力难以解决而高校又急需扩建的教育设施,和企业的融资租赁方式一样,鼓励社会力量兴办,学校按照社会投资收益率和固定资产折旧率,给投资者偿付合理的租金,保证项目的正常收益水平,从而调动社会投资高校教育的积极性。这样既可以解决银行要求的担保或抵押问题,又可以解决高校急需的资金问题,还可以分散高校由于融资而引起的财务风险。
四是政府出面协调还债。对业已形成的贷款负债,由政府出面会同相关银行对贷款实施优惠政策,降低利率,帮助高校化解财务危机。由于高等教育具有一定的公共性质,政府投资应该随着经济的发展不断增加。
应该说,上述方案对解决高校财务危机会起到一定的效果,但高校财务危机不是单一的管理问题,也不是单一的扩招问题,而是高校内外环境的综合性问题,其本质是高校法人结构不完善,这使得高校预算软约束、不考虑风险进行贷款,造成高校财务危机和教育质量下降。只有高校的法人结构治理好了,高校财务危机才能得到较好解决。
我国高校是事业单位,目前的法律法规对“事业法人”规定和解释很多,但还没有关于“事业单位法人治理结构”的规定。1998年颁布的《高等教育法》规定:“高等学校从批准之日起,取得法人资格,并依法登记为教育事业法人,独立享有民事权利和承担民事责任。”同时,该法第38条又规定,高校只能依法自主使用举办者的财产,而没有独立的财产权。这样一旦出现财务危机,最终责任人是政府,承担风险和损失的是纳税人,不可能是学校。
高校作为事业单位法人,需要有相适应的组织体制和管理机构,行使权利、承担责任。这种体制和机构被称之为高校法人治理结构,也可以称之为高校内部管理体制。这种结构使高校法人能有效地活动起来,是高校制度的核心。但是,与企业相比,大学是一种典型的利益相关者组织,大学的决策必须权衡和兼顾各相关者的利益。大学的利益相关者可分为四个层次,第一层次是核心利益相关者,包括教师、学生和管理人员。第二个层次是重要利益相关者,包括校友和财政拨款者。第三个层次是间接利益相关者,包括与学校有契约关系的当事人,如科研经费的提供者。第四个层次是边缘利益相关者,包括当地社区和社会公众等。我们知道,企业运行的最大目标是股东利益,而大学运行的最大目标既不是教师、学生、行政管理人员的单独利益,也不是政府等利益相关者的利益,而是各种利益相关者之间的一种利益平衡。因此,高校的法人治理结构至少要做到以下几个方面:
一方面,对高校的产权结构要进行改造,鼓励民间资本、外资等参与高校的投入,建立由国家占控制地位的多种资金性质的高校财产制度。这是高校法人尽可能地实现法人治理结构的最佳途径。
另一方面,要建立高校的内部管理制度。建立大学理事会,将其作为大学财政与行政的最高决策机构。理事会由7—25人组成,除代表国家等出资者利益的成员之外,代表大学人力资本老师的代表应成为当然理事之一,出资者和教师代表在理事会中的比例要各占三分之一,这体现了法人治理结构的利益相关者的原则,其他则以独立理事为主。理事会选出理事长和副理事长各一人,理事长为高校的法人代表。校长由这个理事会选聘,并对其负责。大学的重大建设、资源的有效使用、学校的偿负能力和资产的保护、年度的收支预算等必须由该理事会审议。
再者,要提高高校法定代表人的管理水平和基本素质。法人治理结构是通过法定代表人来建立和实现的,如果没有一个好的高校当家人,再好的体制也无济于事。现今许多高校仍在沿用计划经济下干部管理的老一套模式,人事制度、工资制度改革缺乏新意。这就要求高校法定代表人基本素质要跟上建立法人治理结构的步伐。同时,要从法律上规定,理事会成员及理事长对贷款等决策负法律责任。
责任编辑 赵军