中国是世界上自然灾害频发且十分严重的国家之一，据民政部等部门统计，自然灾害每年给中国造成的经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。以“5·12”汶川地震灾害为例，此次震灾给受灾地区造成了严重的人员伤亡和财产损失。重灾区面积超过10万平方公里，遇难人数预计超过8万，仅四川省受灾人口大约2000万人。据不完全统计，四川全省有14207家工业企业受灾，直接经济损失达670亿元。面对如此严重的灾情，5月21日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署当前抗震救灾和经济工作，决定中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。同时，中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5%，用于抗震救灾。

显然，在重大自然灾害救灾和灾后重建中，需要大量资金投入，如何积极、有效地筹措赈灾资金，建立完善、长效的资金筹措渠道与方式，科学统筹、协调好赈灾资金筹措的管理与配置，努力保障受灾地区群众基本生活，尽快恢复生产、重建家园，是政府和全社会在应急救灾，以及灾后重建相当长一段时间内的重要任务之一。

赈灾资金的筹措渠道与方式

任何重大自然灾害所造成的破坏与损失无疑是巨大的，应急救灾和灾后重建需要动员社会各界力量，发扬“一方有难、八方支援”的精神，赈灾资金的筹措方式也应本着广开渠道、多源救助、社会广泛参与的原则，科学规范地建立起有效、安全、可持续的赈灾资金筹措机制。

（一）从政府财政角度，广开资金筹措渠道

根据国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，重大自然灾害属于突发性公共事件范畴，从国内外灾害救援的经验和经济调控理论来看，无论是应急救灾，还是灾后重建，由于财政资金支付的公共性、及时性和基础性等特征，使得政府财政的直接拨款理所应当地成为应对此类突发公共事件最为直接、有效的赈灾资金筹措渠道。

1.及时调整财政资金预算安排，切实做好救灾财政转移支付工作。灾情发生后，尽快解决灾区民众的衣食住行问题，建立起灾区民众基本的生活秩序与企业的生产秩序，使个人或企业满足基本的生存条件，是政府救灾工作的重中之重，需要巨大的财政投入。一方面，中央和受灾地区上级地方政府应及时调整当年预算安排，做好对受灾地区的纵向财政转移支付，保障救灾资金及时足额到位。以此次抗震救灾为例，5月12日震灾发生以后，中央财政第一时间向四川省紧急下拨抗震救灾资金7亿元，其中，综合财力补助资金5亿元，自然灾害生活补助应急资金2亿元，并且中央财政直接下拨的救灾专项资金几乎每天都在更新。同时，也要做好全国其他地区政府财政的对口支援工作，将财政横向转移支付落到实处，如此次震灾，民政部紧急部署21个省份对口支援重灾县。另一方面，各级政府财政应未雨绸缪，严格遵照《预算法》等相关法规规定，在预算中建立稳定调节基金，并保证资金充足、到位，在发生自然灾害时，随时调用，如此次震灾，中央预算从稳定调节基金中调用一部分乃至大部分资金，做为建立灾后恢复重建基金的主要来源。此外，由于我国是自然灾害频发的国家，也可在灾害发生或平时就在政府预算中建立专项的“救灾基金”，以此筹集赈灾资金。

2.适当调整国债资金使用计划，支援灾区重建。国债资金一般具有信誉度高、期限较长、收益稳定等特征，将其用于灾后重建中的大型基础设施的建设较为适宜，可以考虑适当调整现有国债资金和新发行国债的支出安排，向灾区倾斜。同时，也可考虑发行“救灾专项国债”，筹集社会资金用于灾区重建。

3.充分发挥彩票公益金的作用，利用彩票筹措赈灾资金。汶川地震发生后，国家体彩中心和福彩中心相继在第一时间捐出600万元和500万元，在5月14日，中央财政再次紧急下拨抗震救灾资金1.1亿元，用于灾区抗震救灾，其中就包括紧急下拨的红十字会彩票公益金4000万元。可见，在救灾中，不论是各级政府，还是各有关部门集中起来的彩票公益金必将发挥重要的赈灾资金筹集作用。同时，财政部会同民政部等相关部门还在进一步商讨发行“赈灾彩票”，建议制定特殊的公益金提取比例和成本列支方式，最大限度地将这一专项彩票筹集来的社会资金用于抗震救灾和灾后重建，并考虑将其打造成一种长期的彩票品种，作为今后重大自然灾害稳定的赈灾资金筹措渠道。

4.合理运用财税优惠政策，开拓赈灾资金筹措渠道。重大自然灾害过后，科学、合理地运用财税优惠政策，扩大税式支出，鼓励社会各界支援灾区，尽量减小赈灾资金筹措成本，是从直接财政资金投入的另一角度开拓赈灾资金的筹措渠道。5月19日，财政部、国家税务总局发出《关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》，从企业所得税、个人所得税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、车船税、进出口税收等方面对抗震救灾及灾后重建给予税收优惠。这样广泛、有序、规范、明确的财税优惠政策，一方面有助于减小灾区重建成本，更重要的是鼓励了社会各界对灾区的捐赠与支援，扩展了赈灾资金筹措渠道。

（二）从金融信贷角度，大力支持灾后重建

金融信贷也是赈灾资金的重要筹措渠道，各项积极、有力的金融货币政策可以为抗震救灾与灾后重建提供有效可靠、长期规范的资金供应。

1.加大政策性贷款对灾区重建的投入力度，鼓励并规范银行商业信贷对灾区的支持。面对重大自然灾害，国家开发银行、中国农业发展银行等国家级政策性银行应向灾区提供中长期低息贷款，支持灾区工农业生产的恢复与重建。各商业银行也应尽快恢复灾区各项金融服务业务，积极与政府财政部门开展合作，通过财政贴息、抵押贷款等多种形式为灾区提供资金支持。特别需要指出的是，应加大农业小额贷款的资金投放额度，配合相关灾区农业恢复的财税政策，尽量减小灾情给“三农”带来的损失。

2.考虑发行受灾企业债券，筹集重建资金。灾害过后，灾区企业遭受了巨大损失，要在相对短的时间内恢复生产，需要大量资金支持。在这种情况下，各金融监管部门，可以亲自或委托相关中介机构，详细调查和了解灾区受灾企业的规模、资质、历史经营情况等，对其未来发展预期和信用等级做出判断，允许有条件的灾区企业通过发行企业债券的形式筹集重建资金，并在二级资本市场参与流通。

3.发挥股票市场融资作用，为灾区企业筹集资金。沪深股市共有66家川渝地区上市公司，部分企业受此次震灾负面影响较大。可以说，这些上市企业都是受灾地区经济社会发展的龙头，对于今后灾区恢复重建必将起到主力军的作用，尽快安定和恢复其正常生产经营秩序，对灾区经济重建、社会发展、人员安置、稳定人心等都会起到积极、广泛的作用。此外，资本市场对于受灾地区中小企业的融资支持也将有利于灾区经济活力的尽快恢复。因此，可以考虑出台受灾地区上市公司股票市场再融资的扶持政策，将市场的扩容空间更多地向灾区企业倾斜；选择适当的时机推出创业板，帮助灾区中小企业、高新技术企业等融资重建。此外，市场监管部门应尽力做好市场稳定工作，并积极引导资金流向灾后重建。

4.做好保险理赔工作，为灾后重建提供必要资金保障。灾后，保监会及各保险公司应认真部署和督促落实理赔服务措施，简化理赔程序和环节，建立绿色理赔通道，提高理赔效率，让受灾群众和企业尽早得到保险赔款，全力保障灾区人民的人身安全，帮助灾区人民树立重建家园和恢复生产信心。同时，也为灾后重建打下必要的资金基础。

5.特殊金融政策的支持。5月20日，中国人民银行开始上调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，至16.5%新高。同时，经央行同意，地震灾区将暂缓提高存款准备金率。此前，中国人民银行、银监会5月19日下发通知，决定对四川、甘肃、陕西、重庆、云南等重灾省市实施恢复金融服务的特殊政策，包括妥善安排好被毁房屋的银行按揭问题在内的灾害发生前已发放贷款的管理。类似以上对受灾地区特殊金融政策的支持，一方面减小了灾后重建资金筹措成本，另一方面有助于提升受灾地区民众和企业的信心，为灾后重建营造积极预期。

（三）从社会捐赠角度，积极开通、理顺救灾捐赠渠道

从政府角度，财政部门应会同民政等部门发动社会各界力量，通过正确的舆论宣传引导，向社会提供正规、明确的捐赠渠道与方式，积极争取国内外各渠道的救灾资金与物资，包括国内社会民间捐赠、国内其他地方政府捐赠、国外政府、国际组织、慈善机构和个人的捐赠。与此同时，鼓励各民间慈善机构、知名人士、企业发挥其社会影响力，在大灾大难面前更多地承担社会责任，为赈灾资金的筹措贡献力量。

赈灾资金筹措的合理搭配

重大自然灾害赈灾资金的筹措渠道广泛，不同渠道筹集来的赈灾资金之间存在一个合理搭配的问题，而且，不同渠道的赈灾资金与救灾需求之间也存在着一定的对应关系。只有科学、合理地搭配好、处理好不同渠道赈灾资金之间以及不同渠道赈灾资金与救灾需求之间的关系，才能将赈灾资金的效用发挥到最大。

（一）资金筹措各渠道的主辅关系

面对诸如此次的重大自然灾害，财政政策和手段，如财政向灾区的纵向和横向转移支付、彩票公益金的拨付、国债政策的倾斜、灾区特殊优惠财税政策等，具有公共性、时效性、基础性等特点，在安顿灾民、恢复灾区基本生活和生产秩序方面，可以在第一时间给予灾区最有力的支持，并在灾后重建中发挥更为直接和有效的资金筹措作用。所以，与其他赈灾资金筹措渠道相比，财政手段应作为抗震救灾和灾后重建资金筹集的主渠道。明确财政资金为主，其他救灾资金为辅的赈灾资金筹措配置的主导思想，有利于救灾工作的及时开展，以及公共财政思想的深入人心。

当然，说财政政策与手段是重大自然灾害资金筹措的主渠道，并不是认为其他渠道不重要，而是与财政直接投入相比，其他资金筹集的不确定性较大，不好把握，时效性也不如财政手段。比如，金融信贷手段对抗震救灾和灾区重建的帮助相比财政手段则是间接的。在对灾区必要的财政投入前提下，民众的最基本生存条件和企业的基本生产条件得到满足以后，各项金融政策才能发挥作用。而社会各界的捐赠筹集则不易估量，也无法在第一时间使用。

另外，如此次汶川大地震这样的重大自然灾害，受灾面积广，损失巨大。在财政筹措赈灾资金渠道中，中央财政向受灾地区的纵向转移支付应是中坚力量，占绝大比例，地方财政资金横向转移支付起辅助作用。

还需强调一点的是，在重大自然灾害面前，救灾与安置在短期内政府财政拨款责无旁贷的是赈灾资金的首要来源，但从长远来看，由于灾后重建可能需要更长时间，所以，在应急的资金筹措过后，除了政府财政资金的持续供给，恢复常态的灾区需要更多地运用市场与社会手段筹集重建资金，也只有这样赈灾资金筹措的长效机制才能建设和运转起来，灾区重建才能得到更好、更快、更有效地开展。因此，把握好政府财政手段与市场、社会其他赈灾资金筹措手段之间的适时转换、过渡与衔接也是赈灾资金筹措应注意的问题之一。

（二）资金筹措渠道与赈灾资金需求的合理匹配

根据各种赈灾资金需求的不同特征和性质，各种不同赈灾资金筹措渠道可与之相对应，从而发挥赈灾资金的最大效率与效益。

首先，对于救灾行动自身需要的资金。由于救灾安民既是政府的本职工作，也是财政资金公共属性的体现，而且，在重大自然灾害发生以后，需要第一时间快速反应与行动，所以救灾行动本身的资金保障和救灾成本应由财政资金负担。

其次，灾后地方政府、基础设施及公用事业，因其都是公共或准公共产品，其恢复与重建自然也是财政直接投资的范畴，部分基础设施的重建也可由政策性贷款解决。

再次，灾后伤员的救治、“三孤”人员的抚助、医疗卫生和教育设施与机构的重建、灾后居民住宅的恢复建设等资金，也是财政投资范围，财政部门应会同民政、卫生、教育、建设等部门研究财政直接拨款的相关配置。同时，在这方面也是社会捐赠资金援助的重点，可将绝大部分社会捐赠资金用于这些方面。

最后，诸如灾后企业的恢复与发展这样的资金需求，则可以更多地通过市场化或政策化的手段予以解决。如可以采用特殊的银行信贷与财税优惠政策、特殊企业债券的发行、股票等资本市场再融资、保险理赔以及财政贴息等手段完成资金筹措。

此外，由于“三农”在重大自然灾害面前抗风险的脆弱性，对于受灾地区农业的恢复、农民的安置，甚至农村格局的重新规划，需要金融信贷政策和财税政策的合力支持，为灾后新农村建设提供资金和政策保障。

责任编辑 王文涛