十一五规划明确提出要“推进政府会计改革”。当前形势下，研究推进政府会计改革，必将有力推动我国公共财政发展，提升政府公共服务水平。

推进政府会计改革意义重大

（一）推进政府会计改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。从财政管理角度看，贯彻落实科学发展观，就是要实现财政的可持续发展。判断一国政府财政是否具有可持续性，不仅需要了解政府当期的财政收支状况，更需要准确判断政府未来的财政收支状况，全面了解政府当前及未来的财政能力以及承担的责任。我国现行政府会计实行的是收付实现制会计，仅反映政府当期财政收支状况，不包括未来财务状况的相关信息，从而难以对政府财政是否具有可持续性做出评价。推进政府会计改革，改进会计核算基础，扩大核算范围，使得政府会计不再局限于核算政府当期预算收支状况，而是核算政府全部经济资源及其变动情况，有助于全面、完整地反映政府当前及今后的财政能力和财政责任，立足长远、统筹规划，实现财政的可持续发展，从而为整个社会的全面、协调、可持续发展提供源源不断的动力和财力保证。

（二）推进政府会计改革是建立公共服务型政府的迫切需要。公共服务型政府要求注重公共支出的效率和效果，提高公共产品和服务的质量，即要加强财政资金的绩效评价，便于社会公众的管理与监督。我国现行的收付实现制预算会计仅反映预算收支情况，不包括各部门为提供公共服务所占用资产，以及承担负债等明细信息，无法准确核算政府提供公共产品或服务的真实成本，也就无法评价政府资金投入与产出的效益，社会公众也难以行使手中的监督权。近年来，不少人大代表、政协委员纷纷呼吁要求改革现行政府会计制度，扩大现行预算会计核算内容，改革收付实现制核算基础，全面核算政府资产和负债，并建立健全政府财务报告体系，以便于公众监督。

（三）推进政府会计改革是实现科学理财、提升财政管理水平的现实选择。我国现行以现金收付制为特征的预算会计制度，一定程度上制约了财政资金的科学化管理。如对政府资本性支出，只是作为支出进入当期费用，一旦资金支出后就退出了政府和公众的视野。政府财政部门对外披露的信息，也只反映当年预算支出形成的政府资产增量，无法反映以往资本性支出形成的政府资产存量信息。再如，现行预算会计下没有对当期发生、需在未来偿还的政府债务进行核算和反映，一旦需要政府偿还时，财政就会陷入被动，严重的甚至可能导致政府财务危机。“工欲善其事，必先利其器”，现行政府会计这把“钝器”，已制约了我国财政管理现代化水平的提高。因此，推进政府会计改革，强化政府会计这一管理的基础性技术手段，是实现科学理财、提升财政管理水平的现实选择。

许多难点问题需要解决

推进政府会计改革是我国财政管理领域的一项重要的基础性变革，涉及面广、技术性强，不仅仅涉及会计技术的变更问题，还涉及管理理念的更新问题。顺利推进政府会计改革，也面临一些难点问题需研究解决。

一一是政府单位如何界定，即政府单位范围的划分问题。由于特殊的历史原因，我国政府单位的范围比较复杂，包括行政单位、事业单位、建设单位等等。特别是我国有着众多的事业单位，这是其他国家所没有的，一些事业单位还继续履行着政府职能。因此，对这些单位按什么标准进行划分，哪些应界定为政府单位，是实行政府会计改革需研究解决的问题之一。

二是现行预算会计制度如何整合。我国现行预算会计制度体系下，多套制度并存并相互交叉。实行政府会计改革，要对现行预算会计制度进行整合，最终形成一套系统、完整的，适应所有政府单位的政府会计准则和制度体系，工作量和难度都相当大。

三是如何实行权责发生制和重大事项会计处理。在各国，对采用权责发生制的程度问题都比较慎重。我国应在多大范围和程度上实行权责发生制，如何分项目、分步骤地实行权责发生制，包括对政府隐性债务、养老金、或有负债等重大事项如何进行会计处理等等，政策性、敏感性和技术性都比较强。

四是政府会计信息系统如何建设。推进政府会计改革需要强有力的信息系统作为技术支撑，需要较大的资金投入和业务整合。目前，我国为适应部门预算、国库集中收付等项改革，已建立起功能相对完善的政府财政管理信息系统。实施政府会计改革后，信息管理系统如何适应改革需要、各部门财务管理系统如何适应这项改革，也需提前做好预案。

迎难而上研究推进政府会计改革

政府会计改革是一项复杂的系统工程，对我国这样一个公共部门规模大、处于市场经济转轨期的国家更是如此。下一步应重点从以下几个方面研究推进政府会计改革：

（一）研究制定政府会计改革实施方案。主要应明确我国实施政府会计改革的总体框架、改革遵循的基本原则、改革的主要内容以及配套措施等，并对改革试点实施时间以及具体实施步骤做出安排。

（二）整合现行政府预算会计制度。一是整合财政总预算会计和预算外资金财政专户会计。政府收支分类改革后，扩大了政府收支分类科目涵盖的范围，将预算内、预算外资金等全部包括在内，既提出了全口径反映预算执行信息的需求，也为整合预算内、外资金会计核算创造了条件。同时，现行预算内、外资金会计核算基础相同，对两套会计制度进行整合也有现实可行性。各地财政部门对整合两套会计制度的呼声也很高。因此，可考虑以现行《财政总预算会计制度》为主体，以《预算外财政资金专户会计核算制度》为补充，对《财政总预算会计制度》的会计科目设置进行相应增减变动，最终完成两套会计制度的整合。二是考虑将现行基本建设会计分别与行政、事业单位会计整合。目前我国国有基本建设单位会计独立于行政、事业单位会计核算之外，造成行政、事业单位会计报表不能全面、完整地反映单位财务状况。国际上也没有将基本建设资金作为会计核算主体的惯例。为此，在顺利整合财政总预算会计和预算外资金财政专户会计基础上，可考虑将现行基本建设会计分别与行政、事业单位会计整合。具体做法上，考虑在行政事业单位会计中分别增设相应的会计科目，用于核算单位的基本建设活动，实现在一套会计制度下反映政府单位全部经济活动的目的。

（三）单项领域适当引入权责发生制。政府会计核算处在整个管理链条的末端，既承担着提供基础性信息的重任，也要受各项财政管理改革的制约。借鉴国际经验，初步考虑我国现阶段不宜全面引入权责发生制，可考虑在单项领域逐步实现突破，逐步引人权责发生制会计。对政府显性直接债务（如政府发行国债及其利息）可考虑采用权责发生制核算，按期确认政府承担的债务责任，为防范政府财政风险提供预警信息。在此基础上，逐步对政府其他显性债务实行权责发生制。对政府单位以及财政总会计领域的应收款和应付款，可有重点地研究实行权责发生制。在做好行政事业单位资产清查工作基础上，研究政府单位固定资产计提折旧问题。按照政府会计准则确定的计提折旧规则，对政府单位固定资产按照权责发生制核算，真实反映固定资产的实际价值，为准确核算政府单位提供公共服务的成本以及政府绩效评价提供依据。这一工作比较复杂，应研究成熟后再实施。

（四）研究制定政府会计基本准则。借鉴国际公共部门会计准则委员会（IPSAB）有关研究制定公共部门会计概念框架相关内容，结合我国实际，研究制定适用我国政府会计领域的统一的、规范的政府会计基本准则。政府会计基本准则在内容上，应就政府会计主体确认、会计核算基础、会计要素、会计政策等，做出原则性规定。（五）研究建立统一、规范的政府会计制度。在整合现行预算会计制度基础上，根据政府会计基本准则确立的基本要求，研究制定适用于各级财政部门和各级政府单位的统一、规范的政府会计制度。其中，关键性工作是要研究制定统一的政府会计科目表。其基本结构和科目分类设计，应能满足政府总分账所需财务数据的分类需求，满足编制政府财务报告的相关要求，并可多角度满足财政管理的不同信息需求（如预算管理信息、收付实现制信息、权责发生制信息等）。同时，政府会计制度应涵盖目前政府财政部门会计领域以及政府单位会计领域等相关核算内容，并应包括政府会计科目表。

（六）研究建立政府财务报告制度。研究分析我国现行财政总决算报表以及行政事业单位决算报表及格式，在此基础上，明确我国编制政府整体财务报表以及各部门财务报表的主要信息需求，为研究明确我国政府综合年度财务报表的主体内容奠定基础。在借鉴国际经验基础上，结合我国政府财务报告的使用者范围以及财政管理相关信息需求，研究政府单位编制政府单位财务报告，以及财政部门编制政府年度综合财务报告的基本内容、报表格式等。在研究明确政府财务报告内容及格式的基础上，按照简便易行的原则，研究明确政府财务报告的编报程序，便于各级财政部门以及政府单位在全国范围内执行。

（七）研究将国际金融组织贷款纳入预算管理相关会计核算。目前，我国总预算会计以及预算外财政专户会计制度，只涵盖了对国内预算内、外资金的会计核算与反映，不包括来自世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的贷款与赠款收入。应结合推进国际金融组织贷款纳入预算管理的具体进程，研究国际金融组织贷款纳入预算管理后的相关会计核算问题，进一步完善我国现行会计制度。

责任编辑 赵军