时间:2020-04-14 作者:徐焕东 (作者单位:中央财经大学)
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摘要:
重大灾害发生后,在对某些物品和服务的需求突然增加的情况下,能否有效有序地采购这些物品和服务,避免可能出现的滥权和腐败行为,在很大程度上直接关系到救灾与灾后重建的成败,必须根据重大灾害时期需求与供应的特殊性,建立重大灾害应急采购制度。
重大灾害后的需求特征呼吁建立应急采购制度
重大灾害的突发性、极具破坏性导致灾后的需求与供应状况可能产生突然变化,特别是受灾区域的需求会产生巨大变化。一是需求量突然大幅增加。重大灾害通常导致对某些物品和服务的需求突然增加,如非典时期,口罩、消毒药品与相关医疗器械和服务的需求猛增;而汶川地震导致食品、药品、帐篷等需求数量惊人。二是需求极其紧迫。灾害的突发性造成需求紧急,如地震后许多灾民顷刻间一无所有,衣、食、住、医都处于十万火急之中。三是需求种类众多。不同的灾害可能产生不同的需求,突发性多种需求使灾前物资储备和灾后及时组织供应都会变得更加困难。
在这种情况下,如果完全按照市场经济规则,必然会出现物资匮乏、价格暴涨或供应商囤积居奇等现象,使灾后的采购与物资供应出现严重问题,抗灾救灾及灾后重建也会受到严重威胁,受灾地区和人员会因无力支付高昂的价...
重大灾害发生后,在对某些物品和服务的需求突然增加的情况下,能否有效有序地采购这些物品和服务,避免可能出现的滥权和腐败行为,在很大程度上直接关系到救灾与灾后重建的成败,必须根据重大灾害时期需求与供应的特殊性,建立重大灾害应急采购制度。
重大灾害后的需求特征呼吁建立应急采购制度
重大灾害的突发性、极具破坏性导致灾后的需求与供应状况可能产生突然变化,特别是受灾区域的需求会产生巨大变化。一是需求量突然大幅增加。重大灾害通常导致对某些物品和服务的需求突然增加,如非典时期,口罩、消毒药品与相关医疗器械和服务的需求猛增;而汶川地震导致食品、药品、帐篷等需求数量惊人。二是需求极其紧迫。灾害的突发性造成需求紧急,如地震后许多灾民顷刻间一无所有,衣、食、住、医都处于十万火急之中。三是需求种类众多。不同的灾害可能产生不同的需求,突发性多种需求使灾前物资储备和灾后及时组织供应都会变得更加困难。
在这种情况下,如果完全按照市场经济规则,必然会出现物资匮乏、价格暴涨或供应商囤积居奇等现象,使灾后的采购与物资供应出现严重问题,抗灾救灾及灾后重建也会受到严重威胁,受灾地区和人员会因无力支付高昂的价格难以获得救助或自救。因此,众所周知的规则是,灾后的采购与物资供应需要社会支援和政府资助,特别是采购与供应方面,必须由政府部门进行干预和管理。其中,社会支援主要是社会捐赠,在采购方面,供应商也是本着对灾害援救原则,不应趁机涨价与囤积物资。但是,社会支援更多是伦理、良知与道德层面的内容,供应商可以根据良知和社会舆论压力规则行事,但也可能不遵循这些规则,而是使用纯市场规则。因此,重大灾后的采购和供应,最根本的还是需要通过建立特殊的国家灾害时期采购制度,通过规范的程序和方式保障重大灾害情况下的采购与供应有序进行。
为了能更好地应对和处理各种灾害引起的紧急状况,我国通过了《突发事件应对法》。但令人遗憾的是,该法对灾害发生后的物资与服务采购和供应保障,没有做出任何明确的法律规定。《政府采购法》在附则中说明该法不适用于不可抗力灾害情况下的政府采购行为。因此,到目前为止,我国还没有就政府在重大灾害防备、救灾、灾后重建方面的采购行为进行具体的制度规范。这次汶川地震再次表明,重大灾害时期的采购与平时采购有很大的区别,规范重大灾害时期的政府采购行为,对于保障抗灾救灾、灾后恢复与重建具有不可替代的作用。
应急采购制度的具体内容
重大灾害应急采购制度应该包含多方面的内容,在不侵犯和损害供应商及社会各方利益的前提下,最有效地保障采购的需要。
1.建立应对重大灾害的国家物资储备采购制度
为防患于未然,最好的方法是建立科学有效的灾害物资储备采购制度。对于各种可能出现的灾害,平时进行储备采购。灾害储备采购可以依据《政府采购法》规定的非紧急采购方式,并以招标采购为主。但用于防灾的储备采购与一般政府采购有所不同,主要是必须与灾害发生时的紧急采购结合考虑。包括:平时储备采购时采购某供应商的物资,在灾害应急采购时,约定其必须无条件地优先、优价(不在灾害时额外盈利)、尽全力保障这种需要;另一方面,采购方应该将合同优先授予能够做出这种承诺的供应商。
2.建立重大灾害应急采购的宣告制度
政府实施灾害时期紧急采购并不能随意决定,而是需要通过某种程序,由中央或地方政府依据相关制度规定,对灾情进行评价,最后决定、宣告是否启动应急采购。
3.规范应急采购的资金筹措和采购管理
灾难时期属于特殊时期,政府对采购的管理职能和范围需要根据特殊情况确定,一般情况下应该比平常政府采购的职能和管理范围更大。
重大灾害应急采购资金来源主要有政府应对灾害的储备资金、政府在灾后临时紧急追加拨付以及社会各界的捐赠。社会捐赠中直接捐赠给灾区物品和服务的不存在采购问题,另一部分属于救灾捐款,包括捐赠给政府部门的救灾资金以及捐赠给红十字会、慈善总会、青少年基金会等社会公益组织的资金和对灾区有特别指定对象用途的资金。
重大灾害时期的政府采购管理不仅包括动用政府灾害储备资金和政府紧急追加拨款的采购,也应包括各类非政府组织、公益组织所获得的没有指定具体对象的社会各界对救灾捐赠资金的采购,这部分资金虽然不属于财政资金,但显然具有特定的公共性质和特定的区域和使用范围,且不能属于慈善机构本身所有,不能像其他社会主体一样,可以随意支配和随意选择采购方式,而是必须由政府进行管理和干预,同样适用政府相关采购制度规定,纳入公共管理和监督的范围,以取得社会公信和社会监督的效果。而对于捐赠者直接定向捐赠给特定对象的资金,如果其对象属于政府部门和公共事业等单位,其发生采购时同样要纳入政府应急采购管理。
4.着重解决需求急迫性,规范采购方式的选择和运用
重大灾害发生后的许多需求具有相当的急迫性,尤其是在灾情初期更是如此。因此,应急采购必须优先采取效率高的方式,即在保障效率的前提下,根据实际情况,选择不同的采购方式。
对于十分紧急的物资和服务的采购,如地震后的食品、帐篷、药品、救助工具等物资和服务,能够就近及时采购的,可以采取单一来源采购和询价采购方式,但采购价格需要评估和公开。
对于需求比较紧急,但可以适当后缓一些的物资和服务需求,可以采取除询价等以外的谈判采购方式,以便在保障需求的情况下,尽可能寻找到更好更适合的供应商。
对于灾后恢复与重建中采购数量较大、质量要求更高、需要严格控制成本、公开性和透明度要求更高的采购项目,应该采取公开招标方式。对于一些需要招标但时间相对紧迫的采购项目,可以采取特殊时期的特殊办法,即适当缩短招标期限,如将招标期的20天,改为15天、10天甚至5天(主要是物资和服务),有效兼顾采购效率和采购的竞争性。
5.通过良好的制度设计,做到重大灾害应急采购的援助性、强制性、市场性及补偿性“四性”兼顾
所谓“市场性”,是指虽然重大灾害应急采购情况特殊,但无论如何,还是应该坚持市场性原则,即尊重供应商的利益、体现等价交换、供应商略有盈余的原则。“援助性”和“强制性”是指应急采购虽然不偏离市场原则,但要根据灾害时期需求与供应的特殊性,从道德伦理与法律制度两个方面进行规范。一方面,抗击灾害必须万众一心、一方有难、八方支援,供应商应该不计较得失,不从灾害供应中追逐利润,尽最大努力为灾区及受灾民众提供物资和服务。另一方面,应急采购不能完全靠供应商的良知和支援性,还必须有法律与制度保障,灾害时期急需的物资和服务需求,供应商一律不得囤积居奇、拒绝提供,或者哄抬价格、大发横财,必要时政府可以通过应急采购制度实行强制性采购,包括强制性供应任务分配、价格限制、交货期限等等。
在保证市场性、援助性与强制性有效结合完成应急采购后,必须适当做好灾后的补偿工作,以弥补供应商出现的亏损或其他方面的损失。补救措施主要包括授予荣誉、授予商机及利益补差等等。对于大多数供应商而言,在灾后更多地是出于良知和社会责任感在合理价格条件下提供物品和服务,政府可给予适当的社会和商业荣誉,如“抗灾救灾模范企业”等荣誉称号,使其在社会和商业界获得更多信任、认可等无形补偿。对于在应急采购中有突出表现的供应商,政府在平时采购或平时为灾害储备采购时,优先授予采购合同,使这类供应商获得优先商机。通过评估,如果发现有些供应商确实因为保障灾区供应而产生亏损或在其他方面付出较大代价,事后政府应该给予适当利益补偿,但补偿办法、数量和过程应该公开透明。
特殊采购需要特殊监督管理
相对于平时采购而言,救灾资金的使用不仅关系到纳税人的利益和所有捐赠人的目标与信心,更重要的是直接关系到灾区成千上万人员的生命财产安全和福祉,也关系到人民对于政府及相关公益机构的信任和信心,关系到今后的灾害救助等许多问题。因此,灾害时期政府资金与捐赠资金的采购,必须要有特殊的、比平时严格数倍的监督与管理。包括灾害情况的宣布、应急采购的启动、采购程序和采购方式的选择、特殊监督主体的组成、供应商及其合同的评估等等,都应该有严格的记录,对违规违法行为,一律从严惩罚,坚决避免各种趁灾牟利或有违救灾宗旨的情况发生。
责任编辑 赵军
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