四川、湖南两省都是2007年中央财政农业保险保费补贴试点省。2007年，四川省选择人保公司、中华联合公司和安盟公司进行农业保险试点。全省保费收入7.4亿元，赔付1.97亿元。水稻、玉米参保面积分别为1059万亩和444万亩，分别占种植面积的36%和24%；能繁母猪参保491万头，占存栏量的88%；生猪1646万头，占存栏量的33%。湖南省选择人保公司和中华联合公司开展政策性农业保险，2007年保费收入7.48亿元，赔付4.4亿元。湖南省种植业保险承保面积3100万亩，占全省粮食播种面积的49%。

规范操作整体推进试点工作

两省各级政府高度重视政策性农业保险试点，将其作为支农惠农、主动防御自然风险的重要工作。除成立了从省到乡镇、不同层级的农业保险试点工作领导小组外，还在乡和村分别成立了保险代办站和代保点，采取了一系列有效措施加以推进。

（一）制定办法，规范操作。一是严格界定保险责任和费率。考虑到农民保险需求的差异性，两省都将水稻保险责任分为一般自然灾害和旱灾两类，分别确定费率，农民可自主选择。湖南省规定基本险只保一般自然灾害，费率为5%；旱灾险费率为3%；两险都保的综合险费率为7%。四川省则规定，水稻和玉米一般灾害费率为5%、旱灾费率为10%，保额略有差异。二是合理确定赔付标准和清算办法。四川省实行保险赔付在当年保费3倍以内封顶的方案，其中2倍以内的赔款由保险公司全部承担，2倍以上、3倍以内的赔付部分由保险公司与政府按1∶1的比例分担。同时，四川省规定赔付分两次进行，确认损失发生后，保险公司先向农户支付核定损失的50%的预付赔款，在保险年度末统计全年总赔款后再进行个案清算。三是逐级建立风险准备金。四川省省、市、县分别建立风险准备金，将保费结余收入转入到专户存储，不冲减下年预算安排。湖南省财政厅要求水稻、棉花保险按当年盈余的70%、能繁母猪保险按每头8元的标准建立风险准备金。2007年全省建立风险准备金5700万元，由承办保险的省分公司设立专户，省财政与保险公司共同管理。四是因地制宜出台具体操作办法。四川省仁寿县针对农业保险试点工作中的情况和问题，先后下发了18个文件。湖南省湘潭县制定了农作物农业灾害田间现场鉴定办法和农业保险操作管理规章制度，对查勘程序、方法和要求作了明确规定，规范了业务流程，成立了三个查勘理赔小组，实行24小时值班，规定限时查勘，简化理赔手续。五是建立疫病防控、赔付率与物质奖励相结合的机制。湘潭县规定，承保乡镇能繁母猪赔付率在10%（死亡率0.6%）以下，按参保母猪每头5.5元对乡镇和畜牧部门予以奖励；赔付率在20%（死亡率1.2%）以下，按参保母猪每头5元对乡镇和畜牧部门予以奖励；赔付率在50%（死亡率3%）以上的不予奖励。六是加强对理赔程序、过程和结果的监督管理。按照公开透明的要求，湖南省湘潭、浏阳等县市都对农民受灾情况、理赔款项等实行公示，接受群众监督。

（二）部门配合，形成合力。两省有关部门积极配合，各负其责，形成了共同推进农业保险试点的强大合力。如四川省乐至县明确了各部门的职责，财政局牵头负责资金筹集和材料上报工作；农业局、畜牧局和保险机构协同制定试点方案，指导乡镇开展保险业务；保险机构具体负责保险合同签订和赔付工作。

（三）龙头和乡镇带动，整乡整村统保。四川省乐至县积极发动龙头企业、养殖合作社等参加农业保险，鼓励他们跨村、跨乡镇组织农民参加保险，有的还替农民缴纳保费，既有效扩大了承保面，又减轻了农民的保费负担。以乡镇为单位分别与保险公司签订保险合同，实行统一投保。湖南省湘潭县采用以村为单位统保的模式，以“一事一议”的方式动员农民参加农业保险。

农业保险成效显著

经过近一年努力，两省政策性农业保险试点工作取得了“政府得民心，农民得实惠，保险公司得发展”的明显成效。

一是减轻了灾害损失，稳定了农民收入。2007年开展政策性农业保险后，四川、湖南两省农民分别获赔1.97亿元和4.4亿元，减轻了灾害损失。以湘潭县石梅村为例，2007年全村农民实际交纳保费6106元，当年获赔62000元，获赔额达到了农民实交保费的10倍。2008年初冰冻雪灾发生后，湖南省郴州市900多头能繁母猪被冻死，保险公司立即将86.5万元赔款送到养殖户手中。

二是初步建立了农业保险与信贷及防灾救灾相结合的机制，放大了支农惠农政策效果。四川省乐至县大力推行饲料厂、种猪厂、屠宰加工厂、合作养殖户、农发行、担保公司和保险公司相结合的畜牧业“六方合作+保险”机制，养殖户通过参与保险获得了具有稳定预期的收入，这个收入又可以作为银行贷款的抵押物获得贷款，初步缓解了农村贷款难的问题，促进了畜牧业的迅速发展。湖南省湘潭县推行兽药厂、饲料厂、动物医院和保险公司“四方结合”，对养殖户实行包干服务，养殖户按照每头65元的标准交费，其中8元为保费。“四方”保证生猪出栏率达到92%，低于92%的部分由“四方”按照市场价格对养殖户进行赔偿。

三是增强了农业抗风险能力，解除了农民发展种养业的后顾之忧。参加农业保险后，农民感到种地、养猪有了可靠保障，农民敢于投入了，农村种植、养殖大户逐步增多，促进了农业规模经营和产业化经营。

试点工作压力与风险并存

从调查的情况看，由于人多地少的特点，四川、湖南两省农业保险试点面临的问题较其他试点省份更加突出。

（一）保额和赔付率偏低。目前每头能繁母猪的物化成本在1500元以上，市价为2000～3000元，而保额仅为1000元，无法补偿饲养成本。四川省每头生猪保险额为400元，保费为10元，按照该省赔付保费3倍封顶的规定，每头生猪最多只能得到30元的赔偿，对广大农户来说，可能“顶不了多大的事”。一些农户在领到灾后款表示高兴的同时，也认为并不“解渴”。

（二）补贴品种范围较窄。四川、湖南都是农业大省，但目前农业保险的范围偏窄。2007年，四川省政策性农业保险试点品种包括水稻、玉米、能繁母猪和生猪，湖南省则只对水稻、棉花和能繁母猪进行了保费补贴试点，尚未开展生猪保险。今年湖南遭受严重的冰冻灾害，油菜、林木、花卉、蔬菜等损失惨重，但由于没有纳入保险范围，也未能得到相应的赔偿。

（三）农业保险经营成本较高。农户点多面广、居住分散，农业保费“成本高收取难”的问题相当突出。在浏阳市，向农民收取保费的成本基本与农民应承担的保费（占30%）相当，保险公司与基层政府在勉强收了两个村保费之后感到工作无法开展，只好改由乡镇财政全额承担。郴州市太和乡组织了6人分3个组收取能繁母猪保费，3天时间到了15个村103个村民小组，每天跑几十里路，却只收到保费264元。在这种情况下，保险公司只好求助于政府通过行政推动来分摊和转移成本。一种办法是由政府和有关部门提供无偿支持。以浏阳市龙伏镇为例，该镇在保费收取及理赔高峰时，要投入40人协助工作，仅燃油费、误餐补助费等就开支5万多元。另一种办法是依靠乡村干部提供“义务劳动”。大多数县乡村干部在协助开展农业保险工作时都不讲条件，不计代价，完全义务劳动。

（四）县乡财政和农民保费支出压力较大。2007年，四川、湖南两省每亩平均保费分别为24.1元和16.8元，其中中央和省两级财政分别承担25%，市县两级财政共承担20%。剩下的30%由农民承担，分别为亩均7.2元和5.04元，比其他省份试点亩均3～4元的保费标准高出近一倍，农民反映压力较大。湖南省浏阳市将应由农民承担的30%的保费改由各乡镇承担后，平均每个乡镇增加支出12.9万元，乡镇财政不堪重负，再扩大保险品种和范围将难以为继。

（五）巨灾风险和再保险缺失。虽然两省初步计提和建立了风险准备金，但规模较小且来源单一，难以应对巨灾风险。

此外，农业保险试点推行中，农业保险查勘理赔缺乏统一的标准和操作规范，查灾定损过程中人为因素较大，少数地方发生农民与保险机构的纠纷；保险工作涉及面很广，工作协调难度比较大；保费收入集中上收到省级保险公司，脱离地方政府和财政监管，地方担心利益受损等其他问题的存在都影响到试点推行的效果。

多措并举实现农业保险再发展

（一）适当增加地方选择保险品种的自主权，逐步扩大保险范围。2007年两省试点实践让农民和地方政府感受到了保险机制带来的好处，而2008年初发生的冰冻雪灾更加凸显了完善政策性农业保险制度的重要性和紧迫性。建议进一步扩大保险范围，由中央提出关系国计民生和符合国家产业政策的农业保险品种的补贴目录，保障粮、棉、油和猪、牛、禽等重点农产品的稳定供给。在此基础上，允许各省份根据本地特色和实际需要，在补贴目录规定的范围内适当选择本地特色品种进行保险，并享受中央财政保费补贴。

（二）建立中央和省两级巨灾风险基金，实现“丰年积累、平年结转、灾年调剂”。为加强地方政府责任，发挥地方防灾减灾的积极性，同时为了防止过于分散，便于统筹平衡，建议在中央和省级两个层次上分别建立巨灾风险基金。其筹资来源可包括：一是从保费收入中提取一部分；二是历年保费滚存结余中提取一部分；三是从保险公司经营的农村财险、寿险等险种的盈利中提取一部分，实现“以险养险”；四是按一定标准从财政预算中安排；五是龙头企业和社会捐助等。

（三）完善保费补贴分担机制，减轻县乡财政和农民保费负担。中央财政应考虑不同地区的实际情况，根据粮食贡献程度、农业受灾频率和强度以及财力状况等因素，将中央财政种植业保费补贴比例提高到50%%，并实行区别对待的保费补贴政策。省级财政分担比例应稳定在25%～30%。鉴于县乡政府在组织推动、宣传培训、保费收取、查勘定损等方面的任务非常重，承担的日常支出也较多，应适当降低县乡财政的分担比例，按县级不超过10%、乡镇不配套保费投入的原则掌握。农民按每亩实交保费3元左右、不超过亩均总保费15%的比例控制，达到既调动农民参保积极性，又增强农民保险意识的目的。

（四）切实解决“一手发补贴、一手收保费”的问题，实现有关涉农直接补贴与保费补贴政策的结合。建议调整有关直接补贴发放方式，通过公开透明和严格规范的程序，将部分直接补贴置换、替代为农民交纳的保费。为确保不损害农民的利益，一方面要向农民履行告知义务；另一方面要由农民在粮食和能繁母猪等直补资金发放表上签字，表明已经收到相关补贴资金，同时，由保险公司向农民提供保费收取凭证，表明农民已经交纳保费。这样做，可以大大降低保费收取成本，还可以迅速扩大保险面，提高农业生产的抗风险能力。

（五）调整有关财政支持政策，实现农业服务组织、产业化组织与农业保险的有机结合。建议调整有关财政支农惠农政策，明确规定在财政支持农业产业化、农业综合开发、农民专业合作组织和农技推广、畜牧防疫及防灾救灾等专项资金中，应将组织引导农民参加农业保险作为重要的支持内容，为扩大农业保险创造条件。

责任编辑 周多多