农业综合开发在20年的实践中,以提高财政资金管理绩效为目标,逐步建立了一套科学的资金管理机制,确保了财政资金的安全运行和有效使用。
结合项目管理建立关口前移的资金风险防范机制
农业综合开发实行资金管理和项目管理有机结合,按预算确定项目规模,按项目管理资金。无论是以农业基础设施建设为主要内容的土地治理项目,还是以扶持农产品种植、养殖、加工和流通设施建设为主要内容的产业化经营项目,都有严格的立项程序,即必须经过编制可行性研究报告、规划设计、专家评审、计划批复等环节方可立项。同时,在立项过程中引入了竞争机制,农民群众参与积极性高、主动筹资投劳的优先立项,资金和项目管理规范、以前年度项目建设成效显著的优先立项。各地对拟立项的产业化经营项目,要在当地的主要新闻媒体上公示,以提高立项透明度。为了确保资金安全,对于使用有偿资金的产业化经营项目,自2008年起把提供抵押担保手续作为立项的必要条件。以上所有立项程序结束并批复项目计划后中央财政方可拨付资金,资金拨付后,严格按项目计划使用,不得擅自调整和改变用途。由于实施了严格的项目管理,做到了竞争立项、科学规划,逐步建立了关口前移的资金风险防范机制,切实保障了资金安全,提高了财政资金使用效益。
规范财务制度建立以财政报账为核心的资金监管机制
针对“按项目管理”和“投入方式多元化”的特点,制定了一套比较健全的财务制度体系。自2000年起,先后出台了《农业综合开发资金会计制度》等一系列资金和财务管理制度,对财政无偿资金实施县级财政报账制度,改变了过去拨付到项目乡镇的做法,减少了资金拨付的中间环节,提高了资金使用效率;按照“专人管理、专款专用、分账核算”的原则管理农业综合开发资金,保证了资金的明晰核算;对土地治理项目实施招投标制、工程监理制、项目法人制、资金和项目公示制,增强了资金使用的透明度;实施工程预决算和资产管理制度,为项目的成本分析和工程的顺利移交创造了条件;对产业化经营项目建立有偿资金延期还款和呆账核销制度,为化解债务风险提供了制度保障;制定了财政有偿资金、投资参股资金的核算科目和办法,为准确反映财政有偿资金规模和投资参股资金经营收益奠定了基础。实践证明,以财政报账制为核心的财务制度体系的逐步建立,使农业综合开发资金监管机制不断完善,为农业综合开发资金的科学化、精细化管理提供了强有力的制度保障。
完善监督措施建立以考核绩效为目标的跟踪评价机制
为进一步完善资金和项目监管体系,农业综合开发建立了以考核绩效为目标的跟踪评价机制。一是评价主体的多元化。农业综合开发实行项目中期检查和竣工验收制度。项目实施期间,即对项目建设和资金使用等情况进行专项检查、综合性检查等中期检查;项目竣工后,由省级农发办事机构全面验收,国家农业综合开发办公室每3年进行一次验收考评。在以内部监督为主的同时,加强与审计部门的合作,所有项目竣工验收之前均要求当地审计部门先行审计。近年来,又引入社会中介机构开展项目评审和监督检查,农业综合开发监督主体呈现多元化的特点。二是评价内容的多元化。农业综合开发项目检查和验收考评的内容非常广泛,既包括资金的使用和管理情况,又包括项目建设任务与主要经济技术指标的完成情况、工程的运行和管护情况;既包括对项目建设单位的考核,又包括对各级农业综合开发办事机构的考核;既包括资金使用的安全性和规范性检查,又包括资金使用的有效性评价。三是评价方式的多元化。评价主体和评价内容的多元化决定了评价方式的多元化,对农业综合开发项目进行验收考评时,既要查看账簿和档案,又要深入项目区实地勘察;既要根据资金到位和拨付情况量化打分,又要根据项目建设情况给出综合评价。实践证明,农业综合开发资金监督评价机制的不断完善,不仅保证了资金的规范使用,而且为建立以结果为导向的资金分配机制奠定了基础。
实行奖优罚劣建立与绩效挂钩的激励约束机制
实行奖优罚劣是提高财政资金使用绩效的一项有效措施,农业综合开发较为完善的资金监管和跟踪评价机制为这一措施的运用创造了前提,主要体现为建立与绩效挂钩的激励约束机制。首先,完善资金分配办法,使分配结果与资金绩效挂钩。中央财政农业综合开发资金按照“综合因素法”分配,其中以资金和项目管理绩效为主要内容的工作质量因素占50%,即资金和项目管理绩效好的地区,相应分配的资金较多;反之,则分配的资金较少,充分调动了地方各级农业综合开发办事机构的积极性。其次,制定暂行办法,使各项奖惩措施有章可循。2005年,财政部出台了《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》,明确了各项违规违纪行为,除了扣减中央财政资金投资指标外,情节特别严重的,予以暂停或取消作为农业综合开发地区资格,有效防止了违规违纪行为的发生;为确保财政有偿资金按期回收,财政部印发了《农业综合开发财政有偿资金管理办法》,明确对按时足额归还中央财政有偿资金的地区,按照回收金额的10%奖励项目资金,调动了地方各级财政部门回收有偿资金的积极性。资金分配与资金绩效挂钩的激励约束机制使农业综合开发管理水平逐步提升,切实提高了农业综合开发资金使用效益。
(国家农业综合开发办公室供稿)
责任编辑 王文涛