时间:2021-01-04 作者:刘尚希
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摘要:
财政部提交全国人大审议的《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》,给人留下的一个深刻印象,那就是“民生财政”已不再是一名口号,而是日渐从概念变为现实。“民生财政”这个概念的提出决不是字面上的“民生+财政”,而是根植于深刻的历史和现实当中。
改革开放30年,中国取得了举世瞩目的巨大成就,走的就是一条独特的发展道路,那就是从解决吃饭问题入手,从最基本的民生问题抓起。上世纪80年代初期的农村改革,只几年的功夫,就一举解决了当时10亿人口的吃饭问题,经济快速发展,贫困人口迅速减少。从民生这个基本问题切入,是中国持续增长30年、并成为世界第四大经济体的秘诀所在。这是一条具有浓厚中国特色的改革发展之路,当初尽管没有提“民生”这两个字,但却是实实在在关注和重视民生,并以此作为改革开放的战略突破口。如果说要总结中国改革开放30年的成功经验,我觉得,这是最重要的一条。
可见,从30年的时间跨度来观察,对民生的认识不只是现在才有。进一步扩大时间跨度,从100年的跨度来看,革命先...
财政部提交全国人大审议的《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》,给人留下的一个深刻印象,那就是“民生财政”已不再是一名口号,而是日渐从概念变为现实。“民生财政”这个概念的提出决不是字面上的“民生+财政”,而是根植于深刻的历史和现实当中。
改革开放30年,中国取得了举世瞩目的巨大成就,走的就是一条独特的发展道路,那就是从解决吃饭问题入手,从最基本的民生问题抓起。上世纪80年代初期的农村改革,只几年的功夫,就一举解决了当时10亿人口的吃饭问题,经济快速发展,贫困人口迅速减少。从民生这个基本问题切入,是中国持续增长30年、并成为世界第四大经济体的秘诀所在。这是一条具有浓厚中国特色的改革发展之路,当初尽管没有提“民生”这两个字,但却是实实在在关注和重视民生,并以此作为改革开放的战略突破口。如果说要总结中国改革开放30年的成功经验,我觉得,这是最重要的一条。
可见,从30年的时间跨度来观察,对民生的认识不只是现在才有。进一步扩大时间跨度,从100年的跨度来看,革命先行者孙中山曾提出了民生、民主和民权的三民主义思想,并就民生的内涵界定为衣、食、住、行四要素。从千年的时间跨度来回溯,中国古代圣贤都十分看重民生,“民为贵,社稷次之,君为轻”的民本理念流传至今。孟子曰:“谷与鱼鳖不可胜食,材木不可胜用,是使民养生丧死无憾也。养生丧死无憾,王道之始也。五亩之宅,树之以桑,五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜,无失其时,七十者可以食肉矣。百亩之田,勿夺其时。数口之家可以无饥矣。谨庠序之教,申以孝悌之义,颁白者不负戴于道路矣。”这就是两千年之前,在社会生产力极其落后条件下的民生阐释。不难发现,关注和重视民生,不是一时的口号,而是中国社会发展永恒的主题。
从中国社会历史的发展历程可以验证这样一个普世法则:什么时候重视民生,经济社会发展就会比较顺利;什么时候忽视了民生,经济社会发展就会遇到障碍,甚至发生危机。放眼世界,凡是那些追求自由、民主而忽视民生的国家,都没有取得成功;凡是从民生出发,以此为基础来推进自由和民主的国家,都渐渐地取得了成功。那些标榜自由、民主的西方发达国家,无一不是在重视和关注民生的基础上前进的。北欧的福利国家,换一个说法,实际上就是“民生国家”;西方广为流行的福利经济学,实际上就是“民生经济学”。对于中国这样一个正在全面建设小康社会的发展中大国来说,民生是经济社会发展、进步的逻辑起点,也是自由、民主的前提和基础。
中国对民生的这种认识,不是靠理论来阐述和传播的,而是依靠实践来定义的。“民生财政”自然也是树立在坚实的实践基础之上。实行市场化改革,推行市场经济是中国的一个前所未有的伟大实践,中国经济的市场化程度已经取得了长足的发展,市场经济体系基本形成。但西方国家的实践告诉我们,市场经济带来的经济自由与经济不平等是结伴而行的。这个不平等既有财富、收入的不平等,也有消费的不平等,而且靠市场本身是无法消除的,政府能做的就是利用公共权力汲取公共资源,以此来为社会大众提供平等的公共服务消费和建立失业、养老、医疗等社会保障体系,从而缩小社会成员之间的消费差距,使每一个社会成员都可以获得基本生存条件和基本能力,进而达到机会的社会平等。政府运用财政手段进行这样的干预,以推进人类发展,那也就可以说,政府实行的是民生财政。由此进一步扩展一下,也可以说,民生财政是“人本财政”而与以物为本位的“物本财政”相区分。
在短缺的条件下,扩大生产,发展经济,那自然是解决民生问题的基础。因此,可以说,短缺条件下的“建设财政”,等价于民生财政。但随着物质产品的不断丰裕,如果政府仍是一味地着眼于扩大生产,增加GDP,那这样条件下的“建设财政”就不再等价于民生财政,而是失去了终极目标的为生产而生产的财政。在这个意义上,民生财政是始终关注终极目标的财政,即以人为本,促进每一个社会成员全面发展,实现社会公平正义,扩大社会幸福指数的财政。当前,政府把关注和重视民生视为经济社会发展的终极目标,即实现以人为本的发展。政府的这种理念注入到财政这个手段之中,财政的内涵也就发生了深刻的变化,民生就成为财政的普照之光。
在民生这个普照之光的映射下,财政的转型就发生了整体性的变化。从理念、目标,到体制、机制,再到管理,都开始发生质的变化,而不是仅仅体现在某些科目上增加了财政投入。正是有了民生这个理念的指引,政府支出结构才有较大的调整和变化。但对民生财政的认识并不是整齐划一的,也不是一步到位的。现在社会上有一种对民生财政的误读,从逻辑上割裂了民生财政。如说财政支出的多少比例用于民生,有的说40%的支出用于民生,有的说是70%,还有的说达到90%,这种种说法映衬出不少地方对“民生财政”的认识是机械的、数字化的。若政府财政支出只有一部分是用于民生的,那另一部分支出又是作何用途呢?若政府财政的另一部分支出不是服务于民生,与民生背道而驰,那还是“民生财政”吗?对民生财政而言,政府花的每一分钱都应当是服务于民生,体现以人为本的终极价值理念。花钱的方式可以不同,支出用途可以有别,在不同的时期,也可以有不同的支出重点,但最终要回归到民生上来,有利于民生的改善和保障,否则,支持经济发展也好,用于教育、卫生也好,都会迷失自身的目标而陷于盲目状态。把“民生支出”比例的扩大当作一项政绩工程,把民生当作一种时尚标签来到处贴,不是真正的“民生财政”。
在不同的发展阶段,民生的重点是不一样的。在短缺经济阶段,民生的重点是吃饱肚子,解决生存问题。在物质产品较为丰裕的时期,民生的重点是使每一个人获得基本的能力,包括良好的健康水平和文化素养。中国区域发展差距很大,对民生的要求也有很大的不同。对于贫困人口众多的地方来说,脱贫是最大的民生,财政服务于脱贫,那就是民生财政。对于整体发展水平较高而差距又较大的地方来说,缩小差距,推进公平,是民生的重点,财政把握了这个重点,同样是民生财政。对于经济发展较快,而社会发展滞后的地方来说,加快社会建设是民生的核心,财政围绕这个核心而发挥作用,也是民生财政的体现。总之,判断是不是民生财政,关键在于是不是从人出发,最终为了人的全面发展。在我国生产力水平有了很大提高,经济有了长足发展,而社会建设相对滞后的今天,民生的重点自然是顺应民众的要求,在全国范围内着力解决“上不起学、上学难”、“看不起病、看病难”的问题,扩大公共服务,使发展成果让更多人分享。这就是我们当前面临的民生财政的具体要求。
正是在民生理念的指引下,现阶段民生财政的构建有了明显的进展,日益变为现实。这主要体现在两个方面:
一是民生财政的制度安排正在逐步形成。例如,在2007年,农村义务教育经费保障机制全面形成,对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费和免费提供教科书,对家庭经济困难的寄宿生提高生活补助,提高中小学公用经费和校舍维修经费补助标准,等等。新型农村合作医疗制度覆盖面扩大到全国86%的县,参合农民达到7.3亿人。在全国农村全面建立最低生活保障制度,进一步完善城市居民最低生活保障制度。再如,城市廉租住房制度初步建立,农村居民住房改造和补助也在起步探索。针对生态保护和环境治理,森林生态效益补偿基金政策不断完善,集体林权制度改革也在迈出新的步伐。涉农补贴制度不断改进,形成了包括农资综合直补、农机具购置补贴、良种补贴、粮食直补、农作物保险补贴试点等内容的补贴体系。除此以外,运用税收政策、政府采购政策、关税政策等手段,促进节能减排、资源综合利用、环境治理,进一步推动经济发展方式转换,使人口、资源、环境与发展的紧张关系得到缓解。这些制度层面的改革和相关政策的出台,反映出民生的理念正在强化,并推动财政整体转向民生财政。
二是民生财政的结构改革不断深化。这既反映在财政职能结构的变迁上,也体现在支出结构的调整上和公共收入结构的变化上。以效率为导向的财政职能结构转向了现阶段的以公平促效率的财政职能结构,为构建和谐社会提供了政府财政结构上的支撑。这种变化从一系列的数字中可以看得出来。从2007年的中央财政支出看,教育支出增长76%、科学技术支出增长了26%、医疗卫生支出增长了296.8%、环境保护支出增长了61%、农林水事务支出增长了43%、社会保障和就业支出增长了13.7%,另外中央财政用于税收返还和财力性转移支付增长了21.2%。这些支出项目连续多年的快速增长,反映出中央财政的支出结构在进行重大调整和改革。长期在体外循环的国企红利等公共产权收入2007年开始纳入财政视野,说明财政收入的结构也在渐渐变革,其民生导向日渐显现。从2008年的预算安排来看,也延续这种趋势。这些数字的背后是结构的变化,而结构的变化正反映出整个财政在转向民生,民生财政的构建步伐在加快,民生财政正在变成现实。
(作者为财政部财政科学研究所副所长)
责任编辑戴 开成
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