契税是在土地、房屋权属发生转移时，向取得土地使用权、房屋所有权的单位和个人征收的一种税。随着城市化进程的推进和房地产市场的快速发展，契税收入稳步增长，对地方财政的贡献越来越明显。如何适应新形势，提高契税征管水平已成为当前一项迫切任务。现结合江苏省无锡市的实践，就契税征管工作中存在的问题及对策做一些探讨。

七大问题尚待解决

（一）契税征管的执法依据空缺。对于纳税人未按规定期限办理纳税申报、偷税、在规定期限内不缴或少缴应纳税款等行为缺乏处罚依据。2001年4月28日通过的新的税收征管法第九十条规定“耕地占用税、契税、农业税、牧业税征收管理的具体办法，由国务院另行制定”，但至今尚未制定。因此，客观上造成契税已不适用于税收征管法，日常的执法处罚工作无法可依的局面。

（二）契税申报、纳税期限的规定脱离实际。契税暂行条例第九条规定“纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内，向土地、房屋所在地的契税征收机关办理纳税申报，并在契税征收机关核定的期限内缴纳税款”。但在实际工作中，纳税人购买的房产一般都是期房，其纳税义务发生之时取得的只是预售房合同和预售房发票，待房产正式交付使用时才会签订商品房买卖合同和取得正式购房发票。由于预售合同、发票与正式合同、发票的面积、金额均存在一定的误差，纳税人一般要等到取得正式合同与发票后才会来办理契税申报、纳税。因而从纳税义务发生之日到实际申报纳税往往可能推后1—2年。

（三）土地契税征收范围过于狭窄。按照《土地管理法实施细则》的规定，国有土地使用权分为划拨国有土地使用权、出让国有土地使用权、租赁国有土地使用权、外商投资企业场地使用权和城市私房用地使用权等五种类型。其中出让国有土地使用权、租赁国有土地使用权都属于有偿供应土地使用权的行为，两者的区别主要在于处分权的设定和土地使用权年期不同。目前，土地契税的征收范围只包括出让国有土地使用权，租赁国有土地使用权尚未列入契税的征收范围，土地契税的税基过于狭窄。

（四）二手房买卖合同造假现象时有发生。一是二手房交易虚假合同泛滥。契税暂行条例第四条规定“成交价格明显低于市场价格并且无正当理由的，或者所交换土地使用权、房屋的价格的差额明显不合理并且无正当理由的，由征收机关参照市场价格核定”。市场价格的最有效核定方式之一就是由房屋土地评估机构进行评估。因此，目前二手房交易需提供的材料一般包括房产转让协议和评估报告，由纳税人先取得房产评估报告，然后将房产转让协议和评估报告提交征收机关申报纳税。然而纳税人往往不提交真实的房产转让协议，而是采取根据房产评估报告的评估金额填写一份虚假房产转让协议的方式。由于房价处于上升通道中及某些主观人为因素，评估所根据过去一段时间的市场价格做出的房屋评估价一般低于真实成交价，根据实际情况，房龄越长其偏离状况越明显，所以纳税人的真实协议价格与申报纳税价格常常有一定差距，从而形成税款流失。二是二手房冒充商品房交易。由于房地产市场的持续上涨，形成了一批炒房族。他们于商品房价格较低时买入，但并不办理房产证；房价上涨时卖出，也不签二手房买卖协议，而是通过交给开发商一笔过户费（该过户费低于二手房买卖的税费），由开发商注销原买卖合同，重新与新买家签订商品房销售合同。在这个过程里，开发商获得了过户费收益，炒房者获得了房屋差价收益，购房者则少交二手房过户税费，形成税款流失。

（五）契税减免、不征政策中存在的问题。一是对建立现代企业制度的企业适用的减免、不征政策主要依据的是《财政部、国家税务总局关于企业改制重组若干契税政策的通知》（财税[2003]184号文，以下简称184号文），问题是建立现代企业制度的企业适用减免、不征政策是否必须具备改制重组的前提，并没有明确。二是股权变更的契税政策不明细。184号文第二条规定股权转让不征收契税，但未明确是部分转让还是整体转让，第五条规定国有、集体企业出售，被出售企业法人予以注销，根据安置职工人数给予减免。根据法理，不征是指行为不在税法规定的征收范围内，减免是指行为已在税法调整的征收范围内，不过可以根据相关政策予以减征或免征。股权整体转让可以视同为企业出售，如果将国有、集体企业股权整体转让，那应该将其作为股权转让视为征收范围之内还是作为企业出售视为征收范围之外？应该不征契税还是根据其所具备的条件征收或减免？另外，如果企业将股权分次转让，最终达到全部转让的目的，应该视为股权转让处理还是视为企业出售处理？政策的不明确，可能使各地在实际工作中缺乏统一的征管标准。三是事业单位改制重组不能享受减免、不征政策。184号文的政策范围只涵盖企业，未包括事业单位。四是民办非企业单位无法享受减征或免征政策。近年来，随着民办学校、医院、体育的兴起，出现了大量的民办非企业单位。民办非企业单位（也称为民办事业单位），与社会团体同属于民间组织，是一种股份由个体民营组织控制的非企业单位。契税暂行条例规定“国家机关、事业单位、社会团体、军事单位承受土地、房屋用于办公、教学、医疗、科研和军事设施的，免征”。然而由于民办非企业单位既不属于事业单位，也不属于社会团体，除了根据财税[2001]156号文件规定社会力量办学可免征契税外，其承受的土地、房屋用于办公、医疗、科研等用途的无法享受免税政策。从契税减免的意义和精神实质上看，民办非企业单位这种待遇是不合理的，其原因在于新事物的出现，政策的制定未能及时跟上，出现了这一块政策的真空地带。

（六）拆迁安置补偿协议的真伪难以有效辨认。由于拆迁情况复杂，拆迁公司较多，拆迁操作不规范等原因，造成纳税人提供的拆迁安置补偿协议格式不统一，征收机关对拆迁安置补偿协议真伪难以认定，只能进行形式审查。

（七）难以控制改变用途的房地产的补税问题。契税暂行条例细则第十七条规定“纳税人因改变土地、房屋用途应当补缴已经减征、免征契税的，其纳税义务发生时间为改变有关土地、房屋用途的当天”。目前，尚无有效渠道及时得到相关信息，对于改变用途的应补税的房地产缺乏有效的监控措施。

四项措施改善征管

（一）健全政策法规体系，完善契税管理法制化建设。一是及时修订契税法律法规，做到有法可依。契税的法律依据为财政部制定颁布的契税暂行条例，而不是全国人大或人大常委会颁布的税法，立法层次较低，可以考虑制定更高层次的法律，以体现国家税法的严肃性和权威性。目前在上述目标难以较快达到的情况下，应尽快制定、修改相关条例、细则，明确契税是否可以适用税收征管法等规定；如不可以适用税收征管法，则补充制定契税执法依据，明确对纳税人未按规定期限办理纳税申报、偷税、在规定期限内不缴或少缴应纳税款等行为的具体处罚措施，有效堵塞征管漏洞。扩大土地契税税基，将租赁国有土地使用权列入契税征收范围。二是明确企事业单位改制重组政策，准确把握契税减免范围。税务部门应主动服务，为企事业单位改制重组做好政策配套工作，重点研究这些新情况下的相关契税政策。同时，还必须明确企业股权变更、建立现代化企业制度享受减免、不征政策的前提等问题。三是明确拆迁抵扣政策，做到政策标准统一。由于拆迁公告对拆迁地址的说明比较笼统，没有明细的门牌号码，为防范拆迁补偿协议造假骗取抵扣税款的风险，应从提高拆迁相关环节的印证性入手，加强与拆迁部门的联系，掌握第一手拆迁资料，加强对拆迁减免手续的审核。

（二）依托计算机技术，加强契税税源管理。一是开展多元化申报，从源头抓住契税税源。改革商品房的契税申报方式，自商品房合同签订之日起10日内，由开发商统一进行纳税申报，可以采用网上申报、光盘等无纸化电子申报方式等。征收机关将开发商申报的交易信息存入数据库，在纳税人实际缴纳税款时与商品房正式合同、发票进行审核比对。这样可达成三个目的：解决纳税人在10日内进行纳税申报的期限问题；方便征收机关更及时有效地掌握商品房税源；有效避免诸如二手房冒充商品房之类的虚假交易行为。二是结合税务稽查，建立重点税源档案。全面掌握辖区内的重点税源底数是进行税源分析、税收预测的基础工作，可以通过建立税源底册的方式达到。以楼盘、小区为单位，新商品房楼盘以搜集总建筑面积、已售面积、套数、容积率、物价局核价、售价等为主，进入二手房的楼盘以容积率、市场价、基准房价为主。针对三方面建立重点联系制度：与重点纳税人的联系，主要指一些大型楼盘；与协征单位的联系，主要指代理申报纳税的协征单位；与因承受房屋土地权属用于办公、教学等用途而享受减免税的纳税人的联系，一旦发现有改变土地房屋用途，不再属于减免税范围的情况，及时要求其补缴税款。

（三）改进征收价格核定方式，提高二手房合同真实性。一是统一计税价格确定标准，按照孰高原则处理。二手房的计税价格按照孰高原则处理，即交易价和评估价谁高就以谁为计税依据操作，不仅简单易行，且能与地税部门的征收标准统一，防止税款流失，减少征纳矛盾，有利于房地产税收一体化管理；商品房的计税价格中去除煤气管道建设费、电梯更新资金、公用部位维修资金等代收费用。二是会同有关部门制定基准房产价格，作为价格核定基本依据。可以参考土地基准地价的核定方法，会同房管部门、物价局联合制定基准房产价格，作为各小区二手房的市场基准交易价格，并以此作为二手房的计税价格的核定基础。在基准房产价格的基础上，对二手房交易价格，根据房产实际情况在一定范围内允许下浮，超过浮动范围，应按基准房产价格征税。基准房产价格在规定期限内予以更新，以适应市场价格变化。三是网上直接采集评估公司数据，提高二手房合同真实性。为保证纳税资料的真实性和税款应收尽收，避免纳税人直接以评估金额代替真实交易金额，应取消评估报告直接交与纳税人的做法，改为征收机关与评估公司联网，评估数据直接由评估公司从网上传递给征收机关的方式。

（四）加强与相关部门的横向联系，实现基础信息共享。由于契税与土地、房屋权属交易有着密切的关系，通过与房管部门、国土部门、拆迁管理部门的联网，使各部门的工作有机地结合起来，实现房屋土地产权、土地拍卖转让、拆迁公告、拆迁补偿等基础信息共享，以便于协调配合，加强对契税税源的监管。

责任编辑 方震海