时间:2020-04-24 作者:刘凤桐
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摘要:
早春甫至,雨水时节,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)公开发表。这不啻第一声凌空炸响的春雷,滚滚于高天之际,回荡于苍茫四野;又如进军的宣言,聚焦着“三农”的希望,引领着举国上下的视听言说。
我们党历来重视“三农”工作,改革开放以来,在憧憬小康家园的时候,更把它作为全党工作的重中之重。多年来无形中形成一种会心的潜意识,中央1号文件几乎成了中央关心“三农”的典型标志和专有名词。《若干意见》是十六届党中央连续发布的第三个言农的1号文件,此前,从1982年始,曾连续发布五个“农字号”1号文件。八个1号文件连成一体,同脉同源,同一指向,充分体现党中央、国务院对“三农”工作的持续关怀;《若干意见》承前启后,继往开来,站在高起点上,以建设社会主义新农村的气象磅礴展现“三农”工作,自此,“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的春潮开始在神州大地蓬勃涌动。
在“十一五”规划的起始之年,《若干意见》以科学发展观总揽经济社会发展全局,对“三农...
早春甫至,雨水时节,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)公开发表。这不啻第一声凌空炸响的春雷,滚滚于高天之际,回荡于苍茫四野;又如进军的宣言,聚焦着“三农”的希望,引领着举国上下的视听言说。
我们党历来重视“三农”工作,改革开放以来,在憧憬小康家园的时候,更把它作为全党工作的重中之重。多年来无形中形成一种会心的潜意识,中央1号文件几乎成了中央关心“三农”的典型标志和专有名词。《若干意见》是十六届党中央连续发布的第三个言农的1号文件,此前,从1982年始,曾连续发布五个“农字号”1号文件。八个1号文件连成一体,同脉同源,同一指向,充分体现党中央、国务院对“三农”工作的持续关怀;《若干意见》承前启后,继往开来,站在高起点上,以建设社会主义新农村的气象磅礴展现“三农”工作,自此,“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的春潮开始在神州大地蓬勃涌动。
在“十一五”规划的起始之年,《若干意见》以科学发展观总揽经济社会发展全局,对“三农”工作分析了形势,阐释了新农村建设的重大意义,明确了总体要求和重大方针政策,做出了重大的工作部署。特别是对财政支农的部署安排,从总体投入的“三个高于”到具体各项,从生产基础设施、科技研发推广到文化教育卫生等公益事业,从增加农民收入到社会保障,从清债、减免到补贴、奖励,乃至财税体制、管理方式及措施,等等,都提出了全面周到、具体细致的要求,十分引人瞩目。条条项项,林林总总,“指名道姓”的项目,清晰可辨,跃然纸上;“隐姓埋名”的用项,匿于字里行间,沉甸甸力透纸背。《若干意见》赋予财政的责任之重,委托的任务之多,提出的要求之高,充分体现了中央对财政寄寓了殷切的希望,也使财政深切感受到承受之重,在完成建设社会主义新农村重大历史任务的征程中,肩负着应该也必须完成的历史使命。
因此不由得想起,早在金人庆同志上任财政部长后不久,就提出:“要让公共财政的阳光逐步照耀农村。”语出新颖,崇尚使命,富有感情,还挺文学。真好。今年,在建设社会主义新农村起步之际,回良玉副总理又扩而广之,“细编预算”,说:“让公共财政的雨露更多地滋润农业,让公共财政的阳光更多地照耀农村,让公共财政支出更多地惠及农民。”这又多了一层迫切和坚决,还氤氲了浓浓的诗意。更好。
用“阳光雨露”哲学扫视,《若干意见》通体辉映着阳光的颜色,社会主义新农村将披上愈加灿烂的阳光色彩,而公共财政呢?将为之投射出缕缕阳光;《若干意见》饱含着待洒的雨露甘霖,希望的田野上期待着雨露甘霖的滋润,而公共财政呢?将借助春风化雨露,去滋润着田野的希望。
建设社会主义新农村的事业,壮丽而艰巨。为着托举起这个美好的事业,财政要深刻认识建设社会主义新农村的重大历史意义,认真领会中央的部署和要求,充分提高思想认识,牢固树立“五统筹”的理念,满怀热忱,量力而行、尽力而为,既昂奋又扎实地工作,投射好阳光,泼洒好雨露。
《若干意见》指出:“当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段”。对这个基本估计,是应该去深刻认识的。当新中国在诞生之初展望未来的时候,她很明白,眼下的自己是一个贫穷落后的农业国;而后的“一化三改”,使她确认了赖以存身立命的农业将扮演什么样的角色。为着实现国家的社会主义工业化,单薄瘦弱的农业,只能节衣缩食,少暇自顾,挤出农业税的“奶水”,并连同以农副产品“剪刀差”的形式,哺育和换取国家、工业化连同自己的未来希望。特别是后来的高级社、人民公社,从体制上锁定了“三农”的生存模式和范围,严重阻碍了农业生产力的提高,迟滞了农村面貌和农民生活改善的步伐。“三农”真是身心交悴。当然,这并不等于说,党和国家对“三农”不重视,事实上是心焦如焚,深刻认识到农业是国民经济的基础,脱离了占全国人口80%以上的农民群众,是件非常危险的事,并采取一系列措施恢复和发展农业,以至开展大规模的农业基础建设和农业技术改造,努力促进农业生产发展。但是回顾以往,在人民公社制度未打破的历史时期里,由于国力实在有限、计划体制的严重束缚,对“三农”基本上是取得多、予得少,管得也比较死,想来并非所愿,而多是历史的局限,天可奈何。这一期间,农业发展较为缓慢,严格地说,并未呈“爬坡”之势,如果一定谓之“爬坡”,其坡度也是很和缓的。真正形成爬坡之势,当在改革开放之后,明显的标志是自全国农村普遍实行家庭联产承包责任制始。体制上的解放,是根本的解放。解脱了旧体制的桎梏,农民生产积极性空前高涨,潜在农业生产力得以空前释放,愁煞人的粮食难关很快就被突破,农民的收入也有较大提高。粮食产量由1978年的60954亿斤增长到1987年的80596亿斤;农民人均纯收入相应从133元提高到462元。农业大扬其头,真正步入了坡程,坡度也立显陡峭。如同爬山,有山脚,有坡程,也有山巅。十六大提出的“要在本世纪头二十年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”,既是下一步社会主义现代化建设要达到的“山巅”,也应是农业爬坡的阶段性目标,届时(2020年),国内生产总值力争比2000年翻两番。如此看来,国内生产总值虽有结构性调整,农业增加值所占比重会有下降,但要求农副产品和农业经济总值大幅度提高,则不容置疑。2005年农业增加值为22718亿元,如粗略地按在乡务农人口8亿人匡算,人均2840元,约合346美元(1:8.2),而这些人口纯收入在较长时间内主要来自农业,其增收之难是不言而喻的。在今后15年里,受“更高水平的小康社会”拉动,农业爬坡直至使自身与其相和谐,足见爬坡之“艰难”。从农业及农村自身来看,其发展还面临道道沟沟坎坎。虽经五十多年建设和发展,农业仍属弱质产业,基础薄弱,生产力水平低。特别是关乎13亿人口吃饭的粮食问题,虽经实行家庭承包经营责任制有重大突破,但因其体制效应多已释放出去,加之粮食生产比较效益低,农业生产资料涨价导致粮食生产成本高,大量耕地被占用,粮食播种面积减少,又仍需靠天吃饭,等等,稳定增长的长效机制至今尚未形成。建设社会主义新农村,第一要务是农业生产发展,核心是增加农民收入。2005年农民人均纯收入虽有7%的增长幅度,但仍然只有3255元,平均一天不足10元钱,水平很低,且与城镇居民收入呈差距拉大趋势,很不和谐,促进农民稳定增收的长效机制依然未能形成。不仅以上两大机制尚未形成,适应社会主义市场经济体制和现代化农业发展要求的体制和机制也没有完全形成。此外,农村教育、医疗卫生和文化等公益事业也发展滞后,农民养老等社会保障和贫困人口基本生活保障也不健全或不普遍。种种机制和体制问题未形成或不健全,而且相互交织,相互制约,这对农业爬坡、适应全面建设小康社会的需要,构成了巨大的障碍和阻力,也是建设社会主义新农村必须逐步化解的问题。特别应该看到,与之并存的对农业的支持保护体系也不健全,这就表明,为着增强农业爬坡能力,除去通过深化改革,建立健全农业体制和各方面的相关机制外,外部的支持也十分重要。故此,财政应该深刻认识农业正处于要劲的爬坡阶段,从而增强历史责任感、使命感,急农业之所急,继续施以援手并加大支持力度,化公共财政的阳光雨露为推动农业爬坡的强劲助力。
《若干意见》指出:“当前,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,初步具备了加大力度扶持‘三农’的能力和条件。”这是一个能力阶段性判断,十分重要,为果断提出、坚定推进社会主义新农村建设提供了重要的理论和客观的依据。财政要充分认识这个判断,以便正确估计和把握公共财政阳光雨露的充沛程度和播撒力度。事实上,新中国成立以来特别是改革开放以来,随着我国经济社会发展,综合国力大为增强,财政对“三农”投入“真金白银”的力度也在加大。曾记得,2003年,朱镕基总理在他任上作最后一次的《政府工作报告》中庄严公布:“经济持续较快增长。国内生产总值从1997年的7.4万亿元增加到2002年的10.2万亿元,按可比价格计算,平均每年增长7.7%。”“全国财政收入从1997年的8651亿元增加到2002年的18914亿元,平均每年增加2053亿元”。“五年来,国家财政支持农村生产支出和各项农业事业费达4077亿元,比前五年累计增加1852亿元。我们还将部分国债资金用于农业和农村基础设施的投入”。“五年间,国家财政扶贫资金和以工代赈资金达480亿元,通过贴息方式安排扶贫贷款770亿元,都比以前明显增加。”“本届政府为解决‘三农’问题倾注了极大精力,取得了积极成效。”时隔三年,今年温家宝总理又在《政府工作报告》中再度庄严公告:“经济平衡较快发展。全国国内生产总值达到18.23万亿元,比上年增长9.9%;财政收入突破3万亿元,增加5233亿元。”“五年来,我国经济实力显著增强。2005年与2000年相比,国内生产总值增长57.3%,年均增长9.5%;财政收入增长1.36倍,年均增加3647亿元。”2005年“中央财政用于‘三农’的总投入达到2975亿元,比上年增加349亿元”。两位共和国总理权威地告示了今天的国家经济实力。从2000年到2005年,国内生产总值和财政收入大幅度增长,不仅如此,二者的产业来源结构也发生了重大变化,来自农业的比重大为降低,1980年农业增加值(1359.4亿元)占当年国民收入(4517.8亿元)的比重为30.09%,而到2004年,这个比重已降到16.35%,2005年又进一步下降到12.4%;财政收入结构变化就不屑细说,今年全国农业税收都不再收取了。这足以表征,“以农养工”的时代应供奉于历史博物馆了,“以工促农、以城带乡”阶段确已到来,应当开始实施“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方略。特别应该看到,由1994年实行分税财政管理体制始,财政收入逐步形成了稳步增长机制,由当年增收千亿元起,而后一路攀升,到2005年增收已突破5000亿元大关了;须知,这一年已经停征了牧业税和除烟草之外的农业特产税,农业税全国也已有28个省份全部免征。在建设社会主义新农村号角吹响之时,财政应该再接再厉,争取主动,加大支持力度,多作贡献。不禁又想起金人庆部长“要主动”的话语,大意是:该办的事,就应该主动支持,主动,效果好。诚如斯言。过去一些不当的往事,当下值得反思。1993年《农业法》规定:“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”教育、科技投入也有类似的规定。这对于财政来说,担子确实不轻,于是系统内时有叫苦抱怨之声。从省级到市县,有一些地区支农资金增长比例间或下降,预算安排不稳定。人民代表大会上也时有财政对“三农”等重点支出保障力度不够的批评。如今面对《若干意见》规定的“三个高于”等一系列的财政要求,困难程度无疑又多了一层,必须积极进取,主动应对,在做大财政蛋糕的同时,积极调整支出结构,确保落实《若干意见》提出的财政投入要求。这即需要实事求是,量力而行安排,而且需要一种坚定的气魄,就像在“非典”疫情肆虐神州之时财政树立的可称道的形象那样。面对突如其来的“非典”瘟神,“金人庆表示,只要是防治非典型肺炎必须的费用,中央和地方各级财政都会全力予以保障。今天的中国已不是过去积贫积弱的中国。改革开放二十多年来,中国国民经济持续快速发展,国家财政实力日益增强,去年全国财政收入已经达到18914亿元,今年一季度又比去年同期有了大幅度增长。中国有能力充分保障这方面的开支。”(中国新闻网,2003年5月8日)铿锵之言,掷地有声,充满信心与豪迈。又是一个伟大时刻。面对建设社会主义新农村的重大历史任务,深刻认识“当前,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,初步具备了加大力度扶持‘三农’的能力和条件”的判断,财政也一定会激发出信心与豪迈,去向历史重任加大力度地贡献能力。
建设社会主义新农村呼唤着公共财政的阳光雨露,播撒阳光雨露是持续精心的运筹和劳作。随着建设社会主义新农村的持续推进,财政支持“三农”的资金将大量地滚滚流入,能否按照“规范、安全、效益”的原则分配使用,至关紧要,应该保持应有的惕厉警觉。犹如干涸的农田急切需要充足的水量,但决不可大水漫灌而不加妥善疏导。财政资金在分配使用过程中被挤占、挪用、截留、沉淀,“跑冒滴漏”效益不达的事,早已不是什么新鲜事,特别是资金量大的时候。应该总结经验,对不够完善的支农资金管理办法加以改进,对行之有效的办法要进一步完善和提升,对尚处缺失状态的管理办法要改革创新跟进。财政预算管理改革已进行多年,部门预算、政府集中采购、国库集中支付以及跟踪问效、绩效考评和各种责任制度,都应广泛用于支农资金管理上。有条件的地方,还应尽快采用“省直管县”、“乡财县管乡用”的财政管理体制和方式;和农村综合改革一道,在今后五年内,全国还要基本完成县乡财政管理体制改革任务;同时还要尽快制定实施《若干意见》提出的各项新的财税政策,以提高支农资金的管理和使用效益。《若干意见》提出:“进一步加大支农资金整合力度,提高资金使用效益。”在统筹兼顾的前提下,突出支出重点,集中力量办大事,这是提高资金使用效益的重要办法。但由于现行体制的约束,目前的支农资金,横向里分散于农林水、文教科卫等各个部门,纵向里分属各级各地政府,因此协调整合支农资金是比较复杂的工作。协调整合工作,既需要从宏观上着力,做好财政投入、信贷资金以及国债资金等的整合文章;眼下更需要在具体的实践、操作上下功夫。对于基层政府来说,面对3.5万多个乡镇、61万多个行政村,资金整合就更多地体现在一事一议上,因地因事因时制宜,分类分项分散决策。这是对党和政府特别是县乡党委和政府执政能力的考验。成功的经验表明,整合有效,靠地方党委和政府的统筹协调,相关部门的紧密合作。在建设社会主义新农村的过程中,在支农资金的使用上,各地都应积极探索创新行之有效的整合办法,努力获取有限资金的最大使用效益。《若干意见》指出:“建设社会主义新农村是全社会的事业,需要动员各方面力量广泛参与。各行各业都要关心支持新农村建设,为新农村建设作出贡献。”从资金投入方面考量,财政支农资金只是其中的一股力量,无论怎样增加投入,对于新农村建设来说,都是有限的。应当创新使用方式,综合运用贴息、补助、奖励等政策手段,广泛吸纳各行各业、社会方方面面乃至外商进行资金投入,恰当引导调动农民投入的自觉性和积极性,放大财政支农资金的使用效益。这些年,有些地方在改造建设农村的过程中,曾进行过市场化运作的尝试,取得了可喜的成果,这中间就有财政资金“四两拨千斤”的作用。只要勇于开拓创新,善于总结归纳,在建设社会主义新农村的过程中,会有更多的有效办法产生,合理、稳定、有效的资金投入机制也会逐步建立起来,使公共财政的阳光雨露播撒得更宽广、更到位,实实在在地推进新农村的建设步伐。
“好雨知时节,当春乃发生。”在《若干意见》的引领感召之下,正如由雨水而惊蛰而春分一样,春意日渐增浓,媒体不断传送着“雨露阳光”的信息,由《若干意见》见诸《人民日报》的当天始接踵而至:
——2月22日:今年国家将加大对测土配方施肥的扶持力度,中央财政补贴资金由去年的2亿元增加到5亿元以上,全年将免费为4000万以上农户提供测土配方施肥服务;
——2月23、日:财政部长金人庆在22日的纪念废止农业税条例暨全面取消农业税座谈会上透露:从2006年起,财政每年将安排1030亿元资金用于支持农村税费改革的巩固完善,其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元,地方将安排财政支出250亿元左右;
——2月24日:党中央决定,采取由地方财政投入为主、中央财政适当补助和党费予以支持的办法,抓紧解决近10万个建制村没有村级组织活动场所的问题,其中中央财政和中央管理的党费投入17.5亿元,开创新中国成立以来由中央拿出专项资金直接支持村级组织活动场所建设的先河;
——2月25日:中华人民共和国国务院令,自今年2月17日起,废止1994年1月30日国务院发布的《对农业特产收入征收农业税的规定》,其中烟叶收入征税办法另行规定,同时废止1950年12月19日政务院发布的《屠宰税暂行条例》;
——2月26日:2006年,13个粮食生产省(区)的粮食直补资金在2005年的基础上再增加10亿元,全部达到本省(区)粮食风险基金总规模的50%;
——同日:新型农村合作医疗制度改革试点范围将扩大到全国40%的县(区),中央财政补助标准在每人每年10元的基础上再增加10元,争取2008年在全国农村基本普及;
——3月2日:新修订的《农村五保供养工作条例》从今年3月1日起实行,明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排,中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助,农村五保供养从此告别了由农村自己负担的历史……
春雨淅淅沥沥地下,阳光日渐和暖,3月5日阳光灿烂、春雨充沛,全国人民代表大会胜利召开,预算报告和盘托出令人振奋的喜讯:2006年,中央财政预算安排用于“三农”的支出将达到3397亿元,比2005年实际执行数增加422亿元,增长14.2%,高于中央财政总收入、总支出的增长水平,占中央财政总支出增量的21.4%。不仅如此,如果有超收,也将主要用于增加对“三农”的投入。
1号文件,雨露阳光。开局良好,起势强劲。公共财政的阳光雨露融汇在建设社会主义新农村的春潮里,定会助推春潮连天波涌,水白浪卷,晶莹而璀璨,催发“绿遍山原自满川”的无涯春色。
(作者为中国财政杂志社顾问)
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