时间:2020-04-24 作者:贾新怡 唐虎梅 (作者单位:财政部行政政法司)
[大]
[中]
[小]
摘要:
目前我国的司法经费保障工作,基本上是以争取经费和分配经费为主,在如何保证资金的使用效益方面,仍然是一个薄弱环节,在司法经费保障存在许多困难的同时,也存在各种浪费现象。因此,相对于改革我国现行的司法经费保障体制这样一项系统而又浩大的工程而言,以效益为核心,采取各种有效措施,努力提高司法经费管理水平,是当务之急,也是事半功倍之举。
当前我国司法经费管理中存在的主要问题
从现象上看,我国司法经费管理中存在各自为政、重复建设、资源分散、设施装备建设贪大求洋、盲目攀比、随意增人增机构、超编现象严重、整体司法成本居高不下等问题,但其背后却反映出我国司法经费管理中存在着一些深层次的问题,具体可概括为“四个缺失”。
(一)效益理念的缺失。一是以司法支出是公共财政支出的重点领域为理由,在司法经费安排上大都一味强调经费保障、争取更多的经费,而忽视、甚至漠视经费管理中的效益问题。一些司法部门千方百计争取经费、争预算盘子,但实行国库集中支付后,不少经费用不出去,导致经费结转再结转。办什么事、花多少钱、有什么效果,既缺乏事前的充分论证,也没有事后的评估考核,造成了半拉子工程多、脱离实际超越财...
目前我国的司法经费保障工作,基本上是以争取经费和分配经费为主,在如何保证资金的使用效益方面,仍然是一个薄弱环节,在司法经费保障存在许多困难的同时,也存在各种浪费现象。因此,相对于改革我国现行的司法经费保障体制这样一项系统而又浩大的工程而言,以效益为核心,采取各种有效措施,努力提高司法经费管理水平,是当务之急,也是事半功倍之举。
当前我国司法经费管理中存在的主要问题
从现象上看,我国司法经费管理中存在各自为政、重复建设、资源分散、设施装备建设贪大求洋、盲目攀比、随意增人增机构、超编现象严重、整体司法成本居高不下等问题,但其背后却反映出我国司法经费管理中存在着一些深层次的问题,具体可概括为“四个缺失”。
(一)效益理念的缺失。一是以司法支出是公共财政支出的重点领域为理由,在司法经费安排上大都一味强调经费保障、争取更多的经费,而忽视、甚至漠视经费管理中的效益问题。一些司法部门千方百计争取经费、争预算盘子,但实行国库集中支付后,不少经费用不出去,导致经费结转再结转。办什么事、花多少钱、有什么效果,既缺乏事前的充分论证,也没有事后的评估考核,造成了半拉子工程多、脱离实际超越财力可能的工程多、毫无用处的垃圾工程多的状况。二是不顾实际搞达标建设。比如中央司法主管部门制定的审判庭、法庭建设标准,检察院办案用房和技术用房建设标准,法院和检察院审判、审讯尖端技术手段的装备标准等,远远超过我国当前的国情。三是决策的随意性,不考虑具体决策所带来的司法成本。如随意变换执法车辆的颜色、执法人员服装款式、基层司法机构的设置,等等。效益理念的缺失不仅浪费了有限的财政资金,而且损害了司法部门公平正义的形象,加剧了司法经费保障的困难。
(二)系统整合的缺失。司法部门在资源配置上有许多相同之处,特别是在信息资源方面,从公安到检察院、法院、监狱部门,在业务流程上是一个有机的整体,其信息资源应该实行共享。但实际上各司法部门都在自上而下建设自成一体的信息网络系统,如“金盾工程”、“金检工程”等,个个都是中央立项,投资很大、浪费也很大。为提高司法机关基础设施、信息、设备的综合利用率,近年来,中央财政和地方各级财政部门做了大量艰苦细致的工作,通过实行项目管理和安排财政专款的支持,有效地推进了司法机关设施共建、资源共享工作,从原来只有四个省的个别项目发展到目前十几个省(区、市)包括政法网络等在内的几十个项目,既节约了资金,又提高了司法部门的装备水平,实现了社会效益与经济效益的有机统一。但是,毕竟还是一部分省的个别项目,而且各地在推进共建中遇到的阻力很大,突出问题是地方司法部门设施共建与中央各司法主管部门分别对地方提出本系统单独建设、自成体系的要求相矛盾。
(三)控制机制的缺失。从我国司法经费管理的现状看,无论是预算的编制、安排环节,还是在预算的执行、具体经费的管理上,无论是财政部门还是司法部门,都缺少一个行之有效的控制机制来约束、控制、引导司法经费的管理,进而提高司法经费的使用效益。一是预算编制的控制性不强。虽然强调重视预算编制,但预算编制时间短、预算与业务工作相脱节,包括财政年度与部门工作年度脱节、部门内部预算编制部门与业务部门工作相脱节;财政部门尚没有建立科学的司法投入与效益评价机制,影响了预算安排的科学性、准确性,也影响了部门预算的可执行性。二是部门内部财务控制较弱。制度规定较多,但执行不到位、不规范、随意性大;在日常工作中,普遍存在重预算安排、轻预算执行的现象,主管部门对直属单位管理作用较弱。三是预算执行的监督机制不健全。手段、方式缺乏,只有决算及弹性审计,事中监督基本没有,事后监督的有效性较差。上述内外部控制机制的缺失,必然导致司法成本的上升和经费使用效益的降低。
(四)管理者主体性的缺失。我国现行司法经费的管理主体有财政部门和司法部门财务机构。但是如前所述,无论是预算的编制还是执行,财政部门、审计部门甚至人民代表大会和社会公众都缺少效益评价和监督的机制,也就是外部管理者缺失。从司法部门内部看,目前还没有建立起与审判、检察等相分离的司法行政管理系统,现行司法经费的管理是由司法部门内部的后勤财务部门负责,财务管理的专业性不强,管理水平不高,难以对经费的支出和使用效果进行控制、分析,财务管理发挥不了应有的作用。由于经费管理与司法业务相脱节,以及其它多种原因,实际工作中还存在部门财务机构从属业务机构、对部门业务规划缺少发言权的现象。因此,在预算编制时,财务机构难以进行综合协调,只能简单汇总,把审核、平衡的责任踢给财政部门,增加了财政部门预算编制的难度。
以效益为核心努力提高司法经费管理水平
针对我国司法经费管理中存在的问题,应以科学、务实的态度,改革创新的精神,努力构建一个保障有力、运转规范、使用高效的司法经费管理机制。
(一)司法经费的预算安排和管理要以提高效益为核心。我国是一个发展中国家,司法经费保障还面临许多困难,解决这些问题,完全靠加大投入是不现实的,必须在经费管理上做文章,向管理要效益,通过提高经费使用效益来间接提高保障力度,走内涵式发展的路子。同时,效益问题也不仅仅是指司法成本的高低、资金节约的多少,它也是一个国家司法水平高低、司法部门承担公共责任是否有效的重要体现。因此,在今后的工作中,要积极有效地贯彻落实中央提出的树立科学发展观、降低行政成本、整合行政资源、建设节约型社会的要求,一方面,司法部门要自觉树立效益观念,健全管理制度,提高管理水平,进一步强化司法成本意识,加强司法部门与其他部门之间、不同司法部门之间、同一部门上下级之间的资源整合,减少司法资源的分割、浪费现象。另一方面,财政部门也应当逐步建立起一套行之有效的预算资金绩效评估体系,使经费使用效益与预算分配紧密结合,促进司法经费的有效使用;同时鼓励司法部门从考虑司法成本出发,加强工作机制与方法创新,在保证司法公正与效率的前提下,尽可能地节约司法成本,努力实现经费使用效益的最大化。
链接
国外司法经费管理的先进经验
一是要求各部门制定提高效率的计划。如英国有专门人员受首相和财政部的委托,要求每个部门都要围绕提高效率做出本部门未来五年的计划,而且都必须在网站上公布,接受公众的监督。财政大臣与各公共服务部门大臣签订3—5年的《公共服务协议指标》,规定了各部门的效益指标,如降低犯罪率,提高破案率、案件的审结率,等等。
二是重视司法成本与效益的分析,并以此作为经费安排和考核的依据。如英国财政部建立了支出分配的计算机模型,根据不同部门、不同地区、不同工作的因素分析,计算单个工作的成本,以此决定各部门的经费预算;内政部规定,每年集中两个星期时间由各警察厅和每一名警察记录自己的工作,并根据当期支出测算具体工作成本;法院和检察院系统都有对不同类型案件工作成本的计算。
三是严格控制经费开支。如德国规定单位增一个人必须同时减一个人,并大量削减财政供养人员;对办公设备及有关装备的配置制定了严格的标准,不准突破。其巴伐利亚州规定,一个法院只能有一辆公务用车,价格不得超过3.2万欧元,购置时还需要州高等法院批准。
四是重视司法资源的整合和共事。英德两国通过强化各司法部门之间的业务合作,实行资源共建、共享,在设施建设中注重实用和节约,提高司法经费的使用效率。
五是在预算编制环节注重预算分配的成本和效益。如美国总统预算办公室设计了“预算项目评估分级体系”,专门用于对联邦政府各部门过去一年的预算执行情况进行效益评估,从而为今后审查预算提供参考依据。
六是重视司法经费使用情况的绩效评估,建立较为完整的绩效考核机制。如英国各个司法行政区域的地区主管办公室都专设了一名绩效经理,专门负责对辖区司法机关经费使用效果进行定期评估、考核。英国内政部对警察系统的考核制定了明确的绩效指标,如犯罪率、破案率、提起诉讼后的被判有罪率、地区移民的控制等。英国法院的地区主管对不同法院在办理同类案件中的成本进行比较,以评价各个法院的支出效率。
(二)整章建制,为司法经费管理创造良好的制度平台。一是科学设计司法制度。在合理设置和划分各部门及其内部的机构和职责、保证各司法部门独立公正的同时,特别注意各司法部门工作的关联性影响,综合考虑总体司法成本,对羁押标准、时间、判刑期限、服刑方式等方面进行统筹协调,形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。二是研究对司法执法方式进行必要的改革。各司法部门之间应建立经常性的沟通协调机制,综合协调公安、检察、法院、司法部门在执法工作中出现的问题。各部门在执法过程中既要严格、独立、公正,又应考虑到本部门执法对其他部门的影响,提高司法资源的综合利用效率、降低司法成本。三是从机构设置、人员编制、业绩评价、经费投入和预算核定等方面寻求科学合理的管理方式,促进部门尽可能通过有效整合现有资源完成新的工作任务,走内涵式发展道路。四是综合研究制定涉及经费投入方面的政策。如按照节俭、实用的原则科学制定司法装备和设施建设标准,而房屋建设则应由各地自主决定;对地方司法经费保障提出指导性意见,由各地制定具体的保障标准。五是有效整合司法资源,大力推进司法设施共建和资源共享工作。通过成立中央级共建工作领导小组,研究制定各司法部门之间及其内部开展共建的政策和项目类型、司法部门信息通讯系统建设统一标准,协调和指导共建工作,自上而下进一步推动全国司法部门共建工作的开展,切实提高司法部门经费投入的效益和政法业务工作的效率。六是推进司法行政管理改革,实现司法经费保障工作的专业化,提高司法机关的行政管理水平。七是加强部门之间的配合,规范行政管理程序。司法部门的装备、机构设置等工作涉及公共资源的消耗和配置。因此,在这些方面应改变目前仅由某一主管部门提出或批准即可施行的做法,建立科学民主的决策机制。中央司法部门在制定这方面政策、提出涉及全国行业发展要求时,要与发改委、财政、编制等有关宏观职能部门充分协商;在司法机构布局设置上,应在征得宏观职能部门同意的基础上报经人大审议批准;在司法人员编制的管理上,应建立编制部门与财政部门之间的固定协作机制,由目前的部门提出申请、编办一家审批,改为编办与财政部门共同审核提出意见,报人大审议批准的办法,并仍然实行由中央统一审批司法部门编制的做法,严格司法部门进人环节,在提高司法队伍整体素质的同时,控制和节约经费支出,提高司法经费使用效益。
(三)研究建立适应司法实践特点的绩效评价机制。相对于其它公共部门而言,司法工作具有定性定量的特点,如犯罪率、破案率、审结率、上诉率、各类案件数、公众安全感,等等,都可以成为评价司法经费使用效益的重要指标。所以,可以先粗后细、先易后难,逐步建立起符合我国国情的司法投入绩效评价机制。要加强司法财务管理工作,在财政与司法各部门间、中央与地方间建立起经常性的财务分析工作制度,及时研究司法经费管理中存在的问题。
(四)建立内外结合的全方位司法经费管理监督体系。一是司法部门内部要有严格的对预算执行进行监控和绩效考核的管理运作程序。二是财政部门通过预算、成本分析、绩效评价等形式,对各司法部门的经费管理进行监督。三是要充分发挥审计监督的作用,特别是要强化审计对决算的监督,实行决算前的审计制度。四是应与预算一样,将对部门审计、评价、决算的结果向人大报告,强化人大的监督。五是将预算、审计、决算、评价结果向社会公布,由纳税人监督资金的去向和效益。
相关推荐