摘要:
预算审批是社会主义民主制度的一项重要内容,是国家预算的一道“阀门”,直接决定着政府支出规模和支出结构。推进预算改革,应完善预算审批程序,主要从以下五个方面进行制度设计:
1.延长审批时间。我国现行预算审查分为初审和终审两个阶段。虽然各地具体时间不一,但大致上初审是一个月左右,终审则只有几天,而且预算草案在人代会开始时才印发给代表。因此无论初审还是终审,预算审批时间都不够充裕,使得审批权利难以落实。相比之下,西方发达国家的预算审批时间就充裕得多,一般要求政府提前三个月至半年将草案提交给议会,如德国政府预算议会仅一读(相当于我国初审)就要三个月,美国政府预算审批要八个月。我们可以参照西方国家的做法,将预算审批时间延长至六个月。比如,在9月底以前编制好部门预算,10月初将草案提交初审,次年3月初提交终审。预算终审的时间也要在协调好人民代表大会会期的情况下,适当延长,并且要将预算草案较早地发给代表,以利于代表有更多的时间来进行较细致的审查。
2.提升审批主体权威性。有些地方的人民代表大会内部设立专门的预算审批部门——预算工作委员会(以下简称预算工委),它是操作层面的组织机构,没有决策和议...
预算审批是社会主义民主制度的一项重要内容,是国家预算的一道“阀门”,直接决定着政府支出规模和支出结构。推进预算改革,应完善预算审批程序,主要从以下五个方面进行制度设计:
1.延长审批时间。我国现行预算审查分为初审和终审两个阶段。虽然各地具体时间不一,但大致上初审是一个月左右,终审则只有几天,而且预算草案在人代会开始时才印发给代表。因此无论初审还是终审,预算审批时间都不够充裕,使得审批权利难以落实。相比之下,西方发达国家的预算审批时间就充裕得多,一般要求政府提前三个月至半年将草案提交给议会,如德国政府预算议会仅一读(相当于我国初审)就要三个月,美国政府预算审批要八个月。我们可以参照西方国家的做法,将预算审批时间延长至六个月。比如,在9月底以前编制好部门预算,10月初将草案提交初审,次年3月初提交终审。预算终审的时间也要在协调好人民代表大会会期的情况下,适当延长,并且要将预算草案较早地发给代表,以利于代表有更多的时间来进行较细致的审查。
2.提升审批主体权威性。有些地方的人民代表大会内部设立专门的预算审批部门——预算工作委员会(以下简称预算工委),它是操作层面的组织机构,没有决策和议事的权力。实践中初审的主要工作由预算工委完成,但是较低的组织地位在一定程度上制约了它专业水平的发挥。对此,建议将预算工委改为专门的预算委员会,使之成为决策机构,与财经委员会平级。以利于提升其权威性,更好地利用专业优势开展工作。实践中,还有部分地方(主要是县级)的人大部门没有设立预算工委,这种情况与我国预算改革趋势不符,因为逐渐细化的预算要求预算审批更加专业,同时要求有专门的审批主体。因此,没有设立预算工委的地方应该尽快设立。待条件成熟时,再将预算工委转为预算委员会。另外,我国预算审批部门的人员力量普遍较弱,如全国预算工委只有20名工作人员,他们承担着全国上万亿元预算资金的审查任务,要保证审查质量是困难的。因此,要让审批主体真正地发挥作用,不但要提升其权威性,还要适当增加人员编制。
3.引入专业机构和人员。预算审批具有专业化的要求,仅靠预算工委等内部机构还难以保证审批的质量,因此,人大部门有必要引入专业机构和人员。首先,将审计纳入人大系列。我国的审计部门属于行政序列,其主要职能是审查预算。目前全国审计系统有8万余人,大部分是专业财会人员。如果将审计系统划归人大,势必会增强人大审查预算的能力,也会增强审计的独立性,从而提高预算审查效果。国际上,大多数国家的审计机关都完全独立于政府,直接对议会负责。可以说,将审计划归人大的模式是当今世界审计制度的主流。其次,还可以聘用专业中介机构,如会计师事务所。正如企业通过聘用会计师事务所审查财务,以向股东提供合规的财务信息一样,人大也可以聘用会计师事务所帮助审查预算,以向公众保证预算的合规性。目前我国有些地方的人大部门已经进行了聘用中介机构审查政府预算的尝试,有效地提高了预算审查的效率和效果。当然,为保证中介机构审查预算的公正性和独立性,有必要建立相关的法规制度,如签字负责制度等,以避免中介机构以利润最大化为目的而违规操作。最后,聘用专家学者也是一个可行的途径。专家学者一般有深厚的理论功底,视野开阔,观点独到,具有中介机构和审计机关不可比拟的优势。引入专家学者帮助审查预算,能够与前二者互为补充,共同提高预算审批的质量。
4.推广短期培训制度。人大代表来自各行各业,有的并不熟悉经济,审查预算难免力不从心。因此,提供学习相关知识的机会,有助于他们实质性地行使自己的民主权利。从对公众负责的角度而言,既然这些代表被人民选举出来,就要负责任地审查预算,接受培训也是负责任的一种体现。针对人大代表的不固定性,可以采用短期培训的形式,每年在人民代表大会召开之前,各地(可以考虑以市级为单位)请预算方面的专家学者对代表们进行培训,以普及基本的预算知识为宗旨,具体内容可包括预算相关术语、往年预决算概况等。目前一些地方已经开始了这项工作,如上海市,并且收到了良好的效果,今后可在总结经验的基础上推广这项制度。
5.建立分项审批和修改预算制度。目前人大对预算草案的表决是一揽子式的,或称综合审批。即使有代表反对其中某项预算,但出于影响全盘预算的顾虑,也就草草通过了。如果分项审批,允许代表就某个部门的预算分别投票,或者就某项“类”级甚至“款”级科目投票,则有利于更好地落实人大的审批权利。当然,这需要部门预算编制细化等相关措施的配合。与分项审批紧密联系的是修改预算制度,因为如果代表反对某项预算,那么接下来就是如何修改。目前我国唯一可以修改预算的情况就是《预算法》第四十一条规定的“国务院和县级以上地方各级政府……需要撤销批准预算的决议的,应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定”。至于怎么修改则没有详细规定,实践中也几乎没有变更或撤销下级预算的情况,所以这唯一允许修改预算的规定已经流于形式。在分项审批制度下,必然要建立起配套的预算修改制度,具体规定反对或弃权达到一定比例(如1/3)时需要修改预算,以及修改的程序等。