大力推进社会主义新农村建设，是我国现代化进程中的重大历史任务，是加强“三农”工作的重大战略举措，事关全面建设小康社会和社会主义现代化建设全局。新农村建设是统领“十一五”时期“三农”工作的总思路和总要求，是农村各项工作的龙头和主线。同时，新农村建设为做好新阶段农业综合开发工作提供了宝贵的、难得的机遇。农业综合开发作为我国农业和农村经济发展、财政支农的重要组成部分，必须自觉服从和服务于新农村建设大局。

努力完成“十一五”时期农业综合开发的主要任务

“十一五”时期农业综合开发工作要紧密结合新农村建设的实际，立足主业，突出特色，发挥优势，创造性地完成各项任务。

一、以农业主产区特别是粮食主产区为重点，突出加强中低产田改造和中型灌区建设，坚定不移地加强农业综合生产能力建设

我国人均耕地不到1.5亩，不及世界人均耕地的一半，且在逐年减少。我国水资源总体偏紧，分布也极不均衡，黄淮海地区的耕地面积占全国的39%，而水资源仅占全国的7.7%，粮食主产区缺水矛盾十分突出。我国自然灾害频繁，每年旱涝灾害的受灾面积4亿多亩，农业在很大程度上还是靠天吃饭。目前全球每年的粮食贸易量只有2000亿公斤，还不及我国粮食消费量的一半，保证粮食供给不能依靠国际市场，这决定了确保国家粮食安全，必须把握两点：一是基本立足国内保障粮食供给，这是要始终坚持的方针；二是努力保持粮食供求的紧平衡，通过保护和提高农业综合生产能力来保障粮食安全。因此，农业综合开发大有作为。

（一）切实将中低产田改造作为农业综合开发的重中之重。从全局的、长远的利益出发，必须要立足我国基本国情和农业发展实际，以改造中低产田为重点，加强农业基础设施建设，综合运用工程、科技、生物等措施，解决制约农业生产的主要障碍因素，进行山水田林路综合治理，提高现有耕地的产出率和水资源利用率，走以内涵开发为主的农业集约化、现代化发展道路。为此，一要确保农业综合开发资金主要用于中低产田改造。严格资金使用范围，严禁用中低产田改造资金扶持在基本农田范围内种植经济林、挖鱼塘等项目。二要大力发展节水农业。农业综合开发应为缓解水资源日益紧张的形势，保障水资源安全做出贡献。地下水资源严重紧缺的地区，要严格控制打新井的数量。同时，建立农民用水者协会，加强农民参与灌溉管理，增强农民节约用水的意识。三要探索最适宜本地区农业和农村经济发展需要的中低产田改造模式。东部沿海经济发达地区要将发展高效农业作为目标取向；西部生态脆弱地区，要特别注意保护生态环境；中部地区要突出对产粮大县和种粮农民的扶持。四要进一步丰富中低产田改造的内涵，提高项目科技含量及农机装备水平。在重点进行农业基础设施建设的同时，注意搞好新品种、新技术的引进推广，加强对农民的技术培训工作，鼓励科研院校在项目区进行科技示范，不断提高农业综合开发科技含量。允许采取补贴的方式，加大对人均耕地较多地区农机购置和更新的扶持力度，以实现节本增效，提高劳动生产率，促进土地规模化经营，为把农民从土地上解放出来从事养殖、加工、服务业创造条件。

（二）进一步加强中型灌区节水配套改造项目建设。农业综合开发中型灌区节水配套改造项目，是指对灌溉面积5—30万亩的中型灌区的灌排骨干工程进行配套完善和节水改造的项目。目前，全国重点中型灌区共有1505处。这些灌区大都建于20世纪50—60年代和70年代初期，建设标准较低、施工质量不高，经过数十年运行，大部分骨干工程已经老化失修，带病运行。中型灌区与中低产田改造的关系十分密切，有的地方因为灌排骨干工程不配套，成为中低产田改造的“卡脖子工程”。“十一五”时期，农业综合开发要逐步加大对中型灌区的投入。初步设想，采取“两条腿走路”的方法：一是继续与水利部门密切合作，在全国范围内择优选项；二是鼓励各省在切块资金中安排。这样，“十一五”时期，全国中型灌区节水配套改造的进度将大大加快。

（三）适当兼顾生态脆弱区的生态综合治理项目。以西北地区、内蒙、河北坝上地区和黄河故道等生态脆弱地区为重点，加大生态综合治理的力度。同时，要与水利部、国家林业局、国土资源部配合协作，搞好长江中下游及淮河流域防护林、太行山绿化、防沙治沙、长江和黄河中上游水土保持、矿区塌陷地复垦等工程建设，促进可持续发展。

二、以扶持龙头企业为重点，积极推进农业产业化经营，不断增加农民收入

当前，“三农”问题突出表现在：农民收入低、农业效益低、农村组织化程度低、农民素质低、农业抗风险能力低。解决“五低”问题，治本之策是大力发展农业产业化经营。“十一五”时期，农业综合开发要把推进农业产业化经营作为重点，大力支持竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠。

“十一五”时期，农业综合开发推进产业化经营，要重点做好四个方面的工作：一是重点扶持辐射带动作用强、经济效益好、市场竞争优势明显、科技含量高的农业产业化龙头企业，促进优势农产品加工转化增值。特别是要加大以粮食为主要原料的农产品加工项目的扶持力度，努力延长粮食产业链条，增强对优质粮食基地的带动作用，促进种粮农民增收。二是发挥区域比较优势，建设优质特色农产品高效种植养殖基地，努力推进农业结构的战略性调整。要通过项目建设，扩大农业标准化生产基地规模，提高种植、养殖集约化生产水平，显著提高农产品质量和市场竞争力。三是扶持农副产品储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目建设，努力提高农产品流通水平。四是积极扶持农民专业合作经济组织，努力提高农业生产的组织化程度。探索和完善对农民专业合作经济组织的扶持政策，不断加大扶持力度，紧紧围绕项目建设，培育和发展多种形式的农民专业合作经济组织，推进农村制度创新。

从2006年开始，中央财政新增农业综合开发资金全部用于投资参股经营试点，试点范围扩大到所有具备投资参股经营试点条件的省份，各省可以不受投资规模和项目个数的限制，据实申报项目。考虑中西部地区产业化龙头企业规模普遍偏小的因素，对其适当降低立项标准。在坚持财政资金“只参股、不控股”的前提下，对发展前景好、股本结构合理的现有投资参股企业，允许进一步增资扩股，连续扶持。

三、以推广先进适用的农业技术为重点，推动农业科技进步，促进农业增长方式的转变

“十一五”时期，农业综合开发要切实加大科技投入力度，不断创新科技推广机制。一是加大农业先进适用技术的推广应用力度。以创新科技推广费使用管理机制为突破口，大面积推广应用农业、林业和水利等方面的先进适用技术。力争到2010年，使项目区农业优良品种覆盖率和先进成熟适用技术入户普及率明显高于当地非项目区。二是抓好世界银行贷款农业科技示范项目建设。加强项目运营监管和资产管理，努力发挥项目的示范带动作用。三是加强对农民的技术培训。要采取多种方式，改善项目区农民接受新知识、新技术的外部条件，增加农民接受教育培训的机会，不断提高农民的科学种田水平。四是不断增强农业科技推广服务功能。加强种子、种苗和种畜繁育建设，扶持具有科技创新和推广能力的龙头企业和农民专业合作经济组织，不断增强农技推广机构的服务功能，鼓励高校、科研单位到项目区开展科技服务，探索建立“利益共享、风险共担”的新机制。

精心谋划推进新农村建设的战略举措

开拓创新地做好新阶段农业综合开发工作，必须要认真总结18年开发工作积累的宝贵经验，深刻认识、准确把握和灵活运用农业综合开发客观规律，适应新农村建设的形势和要求，精心谋划农业综合开发，推进新农村建设。

一、集中资金打造“中国粮食生产的核心区”

所谓粮食生产的核心区，就是粮食主产区的核心区，是粮食生产的精华地带。从全国范围内看，共有13个粮食主产省（区），13个粮食主产省（区）耕地面积占全国的65%，粮食产量占全国的70%以上，粮食商品率达到42%，近3年平均每年提供的商品粮约占全国总量的80%以上。《国家优质粮食产业工程建设规划》内484个县（农场）的耕地面积达到5.68亿亩，占主产区耕地面积的一半以上；粮食平均单产也明显高于粮食主产区和全国平均水平。我国农业发展和粮食安全主要靠主产区支撑，靠核心区保证，稳住了核心区，就保持了最基本、最主要的粮食生产能力，就稳定了全国粮食供给大局。确保国家粮食长久安全，就必须以粮食生产的核心区为重点，集中资金，重点投入，从根本上解除制约当地农业生产的障碍因素，形成稳定可靠的粮食生产能力。同时，要进一步发挥产粮大县的资源优势和比较优势，培育壮大粮食产业，促进种粮农民增加收入。总之，要通过国家的有力扶持，帮助产粮大县卸掉“包袱”，让粮食生产核心区觉得种粮不吃亏，农民能够安心种粮食，甚至种粮食也能够致富。

中国未来的粮食安全主要靠粮食生产核心区数亿亩高标准基本农田来保障，农业综合综合开发要在其中发挥突出的作用。适应新农村建设的新形势和新要求，农业综合开发需要将提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全的目标进一步聚焦到具有资源优势、比较优势的产粮大县上，着力“打造中国粮食生产的核心区”。近年来，河南、宁夏等地做了一些探索，成效非常明显，也积累了一些经验。在总结各地经验的基础上，准备从今年起，在各省（区、市）特别是13个粮食主产省（区）中，选择一批国家级农业综合开发的重点县（市），在资金和项目上重点扶持。力争用5-10年时间，将核心区这些粮食大县、财政穷县建设成为粮食强县、农业强县，成为全国稳定可靠的“大粮仓”。

为实现这个目标，要认真研究做好以下工作：一是研究确定首批重点开发县（市）的标准，既要考虑耕地面积和中低产田面积比较大、粮食总产量和商品量比较高、粮食增产潜力大等客观因素，又要考虑农民种粮积极性、地方党政领导重农抓粮积极性等因素，两者不可偏废。二是重点开发县（市）不搞终身制，每年都要根据工作绩效考评情况淘汰一定比例，从其他开发县（市）中择优递补；三是要切实研究解决好重点开发县（市）地方财政配套问题和农民群众筹资投劳等突出问题，以及非重点开发县（市）的工作任务问题。

二、不断为财政支农探索新路子，让农业综合开发这束“公共财政照耀农村的阳光”更加灿烂

近年来，财政部党组坚决贯彻落实中央“多予、少取、放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”等重大方针政策，明确提出了“让公共财政的阳光逐步照耀农村”，使财政支农工作进入一个崭新阶段。

第一，着眼于建立保证粮食安全的长效机制。保证国家粮食安全是公共财政的重要职责。农业综合开发在探索建立粮食安全的长效机制方面，积累了一些经验，一是藏粮于田。坚持建设高产稳产、旱涝保收的高标准基本农田，通过“藏粮于田”来稳步提高粮食生产能力。二是藏粮于主产区。坚持以粮食主产区为投入重点，是国家直接支持主产区农业发展的一笔为数不小、实实在在的投入。三是藏粮于种粮农民的积极性。充分尊重农民的意愿，实行民办公助，重点投入与农民生产有着直接密切联系的小型农田基础设施，解决了农民一家一户想办又办不了、办不好的事情，是国家对种粮农民进行农业生产的一种直接、有效、有力的生产补助，较好地兼顾了粮食安全与种粮农民增收的目标。这些在实践中积累的宝贵经验，对于公共财政支持粮食生产、保证粮食安全具有重要参考价值。

第二，着眼于探索财政支持农业产业化经营的新路子和新机制。农业产业化经营是农业和农村经济发展中一项带有方向性、全局性的大事，公共财政支持产业化经营责任重大，是一个需要不断深入研究的重要课题。目前，农业综合开发不但已经成为财政支持产业化经营的一笔数量最大、成效也最为明显的资金，而且通过全力推进投资参股经营、综合运用多元化的扶持方式，初步探索了一条财政支持产业化经营的新路子。农业综合开发采取投资参股农业产业化龙头企业的方式，发挥了企业“孵化器”的作用；通过专项贴息的方式，更好地发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用；通过有偿无偿结合的方式，有效地解决了龙头企业融资困难的问题。

第三，努力将农业综合开发打造为支农资金整合的平台，在支农资金统筹安排、配合使用方面闯出一条新路子。各类支农资金整合是必然趋势，整合的步子也逐步加快。要通过现有支农资金的整合，形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的管理机制，提高支农资金的使用效益。在这方面，农业综合开发动手较早，主动探索与其他渠道支农资金统筹安排、相互配合的机制，积累了一定经验，这就是以农业综合开发资金为载体打造项目平台或产业平台，在县域范围内积极统筹安排其他支农资金。因为农业综合开发投资的区域性、综合性，以及按项目管理的特点，决定了其可以在县域范畴内集中资金办大事，成为其他支农资金发挥作用的平台。在推进新农村建设的新形势下，农业综合开发更要主动“搭好台”，请其他渠道的支农资金“唱好戏”，各记其功，各尽其责。

三、不断完善以农民为主体的运行机制，让农业综合开发真正成为“管理民主”的典范

建设社会主义新农村，农民是主体。推进新农村建设必须牢牢把握两大重要原则：一是从各地实际出发，尊重农民意愿；二是要把农民的辛勤劳动和国家政策扶持有机结合。只有这样，新农村建设才能在符合农民意愿、带给农民实惠、受到农民拥护的基础上，扎实稳步地向前推进。

第一，真正让农民群众在开发中唱主角。农业综合开发实际上是农民自己的事业。要完善以农民为主体的开发运行机制，主动让农民参与项目规划、建设和运行的全过程，让农民有知情权、参与权、选择权和监督权。要充分尊重农民意愿，围绕群众需要搞开发，帮助农民办好农民想办的事，让开发的规划与农民的需求真正合拍。总之，必须立足于调动农民参与的积极性，发挥农民的创造力。因此，要倡导用民主的方式搞开发，各级农发办事机构特别是县级农发办的主要精力要放在监管和服务上，努力当好“裁判员”和“服务员”，该到位的，决不缺位；不该到位的，决不越位。

第二，运用利益引导机制激发农民自觉自愿筹资投劳。必须发挥好国家投入的引导作用，更多地采用补贴和补助的方式进行投入，群众有积极性的优先扶持，没有积极性的就暂时不支持，真正体现政府在为农民配套。一些地方的实践证明，这种方式比片面强调要农民筹资投劳，更能够激发农民自觉投入的积极性，农民实际投入也会更多。

第三，要教给农民方法，畅通农民监督的渠道。一直以来，农民对工程质量监督有相当大的积极性，但没有系统组织，没有合法身份，也缺乏监督的专门技术。去年以来，安徽省阜阳市探索实行了农民质量监督员制度，不仅把监督权交给农民，而且把监督的方法交给农民。在2005年项目工程开工前，50名经过培训的农民质量监督员陆续上岗，积极履行监督职责。这种探索很好，真正让农民成为农业综合开发的主体，调动了广大农民群众建工程、管工程、用工程的积极性。

（作者为财政部农业综合开发办公室主任）