时间:2021-02-02 作者:丁学东
[大]
[中]
[小]
摘要:
编者按:2005年底,国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,确定将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分担的农村义务教育经费保障机制。本期专题组织的几篇文章,介绍了农村义务教育经费保障机制改革情况,也反映了地方财政近年来在农村义务教育经费保障方面所做的工作。
近几年来,特别是农村税费改革实施以来,各级财政按照农村义务教育“以县为主”管理体制的要求,切实履行对农村义务教育投入责任,不断提高经费保障水平。中央财政1998-2002年实行了本级教育支出占财政支出的比重每年提高“一个百分点”的政策,五年间累计增加教育经费489亿元;此项政策到期后,从2003年开始对教育经费采取了年初预算按照法定增长要求安排、预算执行中根据财政超收情况追加的机制,并将新增教育经费主要用于农村。与此同时,地方财政也千方百计加大对农村义务教育的投入。经过各级的共同努力,初步形成了以政府投入为主、各级共同负担的经费保障机制。在中西部地区,农村中小学教师工资由中央财政工资性转移支付和地方一般预算收入安排;公用经费由学生缴纳的杂费和地方财政拨款安排;校舍改造由中央危房改造专项资金和地方专项配套...
编者按:2005年底,国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,确定将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分担的农村义务教育经费保障机制。本期专题组织的几篇文章,介绍了农村义务教育经费保障机制改革情况,也反映了地方财政近年来在农村义务教育经费保障方面所做的工作。
近几年来,特别是农村税费改革实施以来,各级财政按照农村义务教育“以县为主”管理体制的要求,切实履行对农村义务教育投入责任,不断提高经费保障水平。中央财政1998-2002年实行了本级教育支出占财政支出的比重每年提高“一个百分点”的政策,五年间累计增加教育经费489亿元;此项政策到期后,从2003年开始对教育经费采取了年初预算按照法定增长要求安排、预算执行中根据财政超收情况追加的机制,并将新增教育经费主要用于农村。与此同时,地方财政也千方百计加大对农村义务教育的投入。经过各级的共同努力,初步形成了以政府投入为主、各级共同负担的经费保障机制。在中西部地区,农村中小学教师工资由中央财政工资性转移支付和地方一般预算收入安排;公用经费由学生缴纳的杂费和地方财政拨款安排;校舍改造由中央危房改造专项资金和地方专项配套资金安排;贫困生资助由中央财政免费教科书经费、地方财政免杂费和补助寄宿生生活费安排。东部地区除少数困难地区由中央给予一定补助外,农村义务教育经费由各省市财政负责安排。财政投入占农村义务教育经费总投入的比重,从税费改革前1999年的61.8%提高到2004年的80.6%,基本解决了农村教师工资发放问题,先后支持实施了国家贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、国家西部地区“两基”攻坚计划等,并对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行了“两免一补”等,促进了农村义务教育事业的快速发展,保证了农村税费改革的顺利实施。
虽然各级政府不断加大对农村义务教育的投入,但教育经费紧张状况仍未得到根本缓解,特别是城乡之间、区域之间经费水平差距较大。2003年农村小学和初中生均预算内公用经费支出,分别相当于城市平均水平的48%和51%。东、中、西部初中预算内公用经费平均支出之比为5.6∶1∶1.8;小学预算内公用经费平均支出之比为5∶1∶1.3。这些问题的产生,除当前我国财力水平偏低以外,一个不可忽视的原因是各级政府投入责任不够明确,没有形成责任清晰、科学合理的经费保障机制。中央财政对农村义务教育的支持,除安排专项资金以外,多是通过安排财力性转移支付增强地方可用财力的方式予以体现。这种保障方式,着眼于促进地方政府农村义务教育事权与财权的统一,但由于没有明确其中用于农村义务教育的数额,使各级的努力程度很难度量,在一些地区甚至形成了倒逼机制、产生了挤出效应。另外,我国农村中小学运转经费,有相当一部分通过收取杂费等形式由农民负担,也为教育乱收费现象提供了便利,一些地区借机搭车收费,进一步加重了农民负担。
这些问题引起了中央的高度重视,下决心从体制和机制上研究治本之策。经过广泛深入的调查和周密细致的测算,2005年底,国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,确定从2006年起,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
农村义务教育经费保障机制的建立,是巩固“以县为主”的农村义务教育管理体制、促进农村义务教育事业改革与发展、实现教育公平的重要保障,充分体现了党中央、国务院对农村义务教育的高度重视。农村义务教育经费保障机制改革政策,科学合理、目标清晰、操作性强,对农村义务教育投入的许多关键环节都实现了突破。
(一)正确处理了政府投入与农民投入的关系。继实行“两减免、三补贴”政策后,国务院下决心全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,并继续对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费,直接免除了农民对办学的投入责任,这是农村义务教育全面纳入公共财政保障范围的里程碑式的标志。免除学杂费,同取消“三提五统”、免除农业税等政策一样,都是减轻农民负担的实实在在的措施,使农民切实感受到了党和政府的关怀。尤其是农村贫困家庭学生,不仅免交了学杂费,而且享受了免费教科书和寄宿生活补助,大大降低了上学成本。
(二)正确处理了中央投入与地方投入的关系。对农村义务教育经费实行中央与地方分项目、按比例分担,使得各级对农村义务教育投入的责任划分从笼统、模糊走向具体、清晰,这是在社会事业支出方面划分中央与地方投入责任的一个重大创新,为发挥中央与地方两个积极性打下了坚实基础。与此同时,为帮助地方落实投入责任,中央还根据不同区域的经济社会发展状况,确定了不同的分担比例,比如免除学杂费和提高公用经费资金,中央与地方的分担比例,西部地区为8∶2,中部地区为6∶4;东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定,充分体现了对地方的支持。
(三)正确处理了政策实施进度与财政承受能力的关系。全部免除学杂费、提高公用经费保障水平、建立校舍维修改造长效保障机制,需要较多的财政投入。如果在全国范围内同时实施,中央与地方财政承受的压力较大,而且相关的经费管理、教育改革等配套措施尚不十分完善。为此,国务院采取“两年实施、三年巩固”的实施步骤,即2006-2007年,先后在西部和中东部地区免除学杂费,适当提高公用经费保障水平,启动校舍维修改造新机制;2008-2010年,将公用经费保障水平提高到各省目前制定的基本标准,并逐步过渡到生均基准定额,基本建立农村义务教育经费保障新机制,使农村中小学教学条件大幅度提高。这样的步骤设计,充分考虑了财力可能,科学合理,积极稳妥。
(四)正确处理了农村中小学运转和发展的关系。各级财政安排补助资金全部免除学杂费,虽然农村中小学的经费来源渠道发生了很大变化,但投入总量还没有增加。因此,国务院确定在免除学杂费的同时,提高预算内公用经费补助标准,实行“边免边加”,并逐步将公用经费标准过渡到中央制定的生均公用经费基准定额,大幅度提高农村中小学运转水平。为消除现行危房改造模式下存在的中央和地方信息不对称等弊端,国务院确定实施农村中小学校舍维修改造新机制,按照农村中小学生人数、生均标准面积、校舍平均使用年限、单位造价等因素,测定每年校舍维修改造所需资金,中西部各省份校舍维修改造资金实行中央和地方5:5分担,中央变项目管理为目标监管,扩大专项资金规模,每年将中央校舍维修改造专项资金下达各省,使地方校舍维修改造有了稳定的资金来源,建立起了经常性的长效机制。至此,中央对于农村中小学教师工资、公用经费、校舍维修改造、资助贫困学生等各个支出项目都进行了支持,促进了学校的正常运转和稳步发展。
(五)正确处理了增加财政投入和深化教育改革的关系。农村义务教育经费保障机制的完善,为加快教育综合改革提供了有力保障。国务院对加大教育综合改革力度提出了明确要求,比如,加快教师人事制度改革,全面实施教师资格准入制度,提高农村中小学师资水平;加快农村中小学课程改革,推行教科书政府采购,逐步建立教科书循环使用制度;建立以素质教育为宗旨的义务教育评价体系,切实提高义务教育质量;维护和推行农村中小学均等化教育,等等。这样,使得加大财政投入和深化教育改革互相促进,财政投入切实体现到教育质量和管理水平的提高上面,提高资金使用效益。
农村义务教育经费保障机制改革,是一项影响深远、意义重大的德政工程和民心工程。落实好改革的各项政策措施,是当前各级财政部门面临的突出任务,要注重抓好以下工作:
一是经费省级统筹,提高保障水平。推行农村义务教育经费保障机制改革,涉及中央和地方各级财政的投入责任。中央财政专项资金足额安排到位后,关键问题是地方资金的落实。国务院考虑到省级政府在省以下财政体制、转移支付等方面具备的条件,明确规定省级要统筹落实省以下各级政府应承担的经费。也就是说,省级财政要按照“分项目、按比例”分担的原则,统筹安排中央财政下达的改革资金,制订地方各级的具体分担责任并负责落实到位。省级财政要做好经费测算,合理划分省以下各级财政的分担责任,省本级财力充裕的,要承担起更多的经费分担责任,避免将经费责任过分下移。省级财政要制定切实有效的措施,督促市、县财政部门落实支出责任,足额安排农村义务教育经费。要完善财政转移支付制度,确保中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。
二是管理以县为主,创新管理模式。过去农村中小学经费来源多样,杂费收入比重大,很多地区在经费预算管理方面没有做到规范化、制度化。保障机制建立以后,财政强化了对中小学经费的保障责任,同时必须加强预算管理。要按照“以县为主”管理体制的要求,推进“校财局管”,建立健全农村中小学校预算编制制度,按照规范的部门预算编制办法,以学校为单位编制中小学预算,各项收支都要统一编入县级财政预算;农村中小学经费支出,逐步实行县级财政国库集中支付,减少中间环节,防止资金被挤占、截留、挪用。同时,加强农村中小学财务管理,确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效,提高教育经费使用效益。
三是监管各方参与,加大督查力度。各级财政在安排农村义务教育经费时要切实做到公开透明,要把落实农村义务教育经费保障责任与投入情况向同级人民代表大会报告,并向社会公布,接受社会监督。财政部门要会同教育、审计、监察等部门加强对农村义务教育经费安排使用、贫困学生界定、中小学收费等情况的监督检查。同时要制订切实可行的宣传方案,广泛利用各种宣传媒介、采取多种形式,向全社会进行深入宣传,使党和政府的这项惠民政策家喻户晓、深入人心,营造良好的改革环境,确保农村义务教育经费保障机制改革工作顺利进行。
(作者为财政部教科文司司长)
相关推荐