时间:2020-04-24 作者:刘永禄 刘永新 (作者单位:财政部税政司山东省莱州市财政局)
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摘要:
1984年以来,我国陆续建立了依照职工工资总额征收养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等五种社会保险金制度,初步形成了以养老保险为主,其他保险相配合的新的社会保险体系。
及时、有效地筹集社保资金,是社会保障制度的基础。目前,我国社会保障缴费已经成为社会保障支出的主要资金来源,但是这种缴费制度存在不少问题,亟待改革。
一是覆盖面小,范围窄。以养老保险为例,目前《社会保险费征缴条例》规定的缴费义务人中,有相当一部分没有“参保”,特别是困难企业、中小型企业、某些事业单位、“三资”企业、民营企业等,“参保”户数与纳税人户数相差很大。某些单位或个人没有纳入《社会保险费征缴条例》,如外国企业、个体工商户、自由职业者等。据劳动和社会保障部统计,截至2004年10月份,全国参加社会养老保险的人数有1.6亿人,参加其他保险项目的人远远低于这个数字。这种状况不仅影响了政府筹集收入的能力,而且损害了劳动者的合法权益。
二是保障项目的统筹层次低,保障功能较差。养老保险大部分地区没有实现省级统筹,其他保障项目主要还是县市级统筹。
三是实行税务部门征收的地区,征缴工作双...
1984年以来,我国陆续建立了依照职工工资总额征收养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等五种社会保险金制度,初步形成了以养老保险为主,其他保险相配合的新的社会保险体系。
及时、有效地筹集社保资金,是社会保障制度的基础。目前,我国社会保障缴费已经成为社会保障支出的主要资金来源,但是这种缴费制度存在不少问题,亟待改革。
一是覆盖面小,范围窄。以养老保险为例,目前《社会保险费征缴条例》规定的缴费义务人中,有相当一部分没有“参保”,特别是困难企业、中小型企业、某些事业单位、“三资”企业、民营企业等,“参保”户数与纳税人户数相差很大。某些单位或个人没有纳入《社会保险费征缴条例》,如外国企业、个体工商户、自由职业者等。据劳动和社会保障部统计,截至2004年10月份,全国参加社会养老保险的人数有1.6亿人,参加其他保险项目的人远远低于这个数字。这种状况不仅影响了政府筹集收入的能力,而且损害了劳动者的合法权益。
二是保障项目的统筹层次低,保障功能较差。养老保险大部分地区没有实现省级统筹,其他保障项目主要还是县市级统筹。
三是实行税务部门征收的地区,征缴工作双重主体,影响工作效率。到2004年底,全国有16个省由税务机关征收社保费,其他省份由劳动保障部门征收社保费。实行社保费税务部门征收的地区,征缴工作实际上是由社会保障部门和税务部门共同负责,单位到社保部门“参保”,由社保部门核定缴费基数,由税务部门征收。这种状况给缴费人和征收机关都造成了很多不便,实际上增加了征收成本,与提高工作效率、减少征收成本的初衷背道而驰。
四是基金征缴法律层次低,征收力度不够。因现行社会保障收费的法律级次较低,有些单位以各种理由抵制缴纳。劳动保障部门征收缺乏强制性,税务部门在征收管理中缺少应有的权力。在筹资过程中,往往由于刚性不足,手段软化,致使拖欠、不缴或少缴社会保障统筹金的现象比较普遍。实践证明,这种不规范的筹资方式很难为社会保障及时足额地提供资金,影响了社会保障作用的正常发挥。
总的看来,目前我国社会保障资金筹资方式还不规范,缺乏法律保障,尚未形成全国统一的制度。这些问题是目前基金收费办法难以解决的,应通过改革社保基金筹资方式,改社会保障费为社会保障税,从政策管理和征收管理两方面解决以上问题。
虽然目前在国际上,各国都是根据本国国情和自身的理解,赋予社会保障缴款不同的名称,但各国基本上都将社会保障筹资视同税收管理。根据我国的实际情况,开征社会保障税,能够为社会保障制度提供有效的资金保证。具体税别设计及管理建议如下:
(一)税目
社会保障税要设立几个税目,具体是什么税目,不是由社会保障税自身决定的,而是取决于社会保障制度所涵盖的保障项目。我国目前社会保障的项目有养老、失业、医疗、工伤、生育(试点)五项,由于保障项目不多,并且各保障项目的缴费人(参保人)不一致,因此,社会保障费也分五项分别计算缴纳。根据我国的这种实际情况,社会保障税的税目可以按现行的社会保障项目设立,即分别设立养老、失业、医疗、工伤、生育五个税目。随着我国经济、社会事业的不断发展,如果今后社会保障项目增多,并且各保障项目的纳税人(参保人)基本一致,也可以考虑社会保障税不分税目。这也是世界上许多国家的通行做法。
(二)纳税人
社会保障税的纳税人包括雇主纳税人和雇员纳税人,及承包、租赁经营者、私营企业主、个人独资企业主、合伙企业合伙人和个体劳动者(包括自由职业者)等。在某一特定阶段如何确定社会保障税的纳税人,应取决国家社会保障制度要覆盖哪些社会群体。凡是按照法律、法规规定需要参保的群体,雇主、雇员等都是社会保障税的纳税人。有些国家,达到退休年龄以后仍然工作的人,其雇主和本人仍是社会保障税的纳税人,设计我国的社会保障税也应该遵循这一原则,将这部分人员纳入到社会保障税的纳税人范围之内。这样不仅有利于筹集社保资金,而且有利于保持企业间的公平竞争和居民收入的公平化,也有利于保护未达到退休年龄人群的就业权利。考虑到我国地域辽阔,经济发展不平衡,部分地区工业化、城市化程度较高,农村经济也比较发达,对这类地区的乡镇企业及其职工、农民等是否纳入征收范围,可授权省级人民政府确定。外籍在华工作人员和中国公民在境外就业者,按照有关的社会保障税国际协订确定。
(三)课税对象
1.雇主和雇员缴纳社会保障税的计税依据为工薪收入总额,即雇主付给雇员的全部现金、实物等报酬。具体分为雇员纳税税基和雇主纳税税基,前者为全部实际工薪收入总额,后者为全部职工应税工薪之和。鉴于我国设立社会保障税是对部分劳动者提供最基本的社会保障,因此,社保税应遵循“效率与公平”兼顾的原则,应税工薪收入应是职工的全部工薪收入。社会保障税的工薪收入,可按照个人所得税中“工薪收入”的规定核定。
2.对个体劳动者等(包括自由职业者)非工薪收入者,以其收入按相当于雇员和雇员分别承担的税负之和缴纳社会保障税。其应纳税收入可以考虑有两种方式核定:一是按照现行个人所得税的一系列收入核定方法核定;二是以社会平均工资为基础,按照不同的行业(或职业)、不同地区分别确定相当于社会平均工资一定倍数的数额为纳税收入。
3.对承包、租赁经营者,私营企业主、个人独资企业主,合伙企业合伙人等,其工薪收入部分按雇主和雇员分别缴纳税款之和承担社保税。工薪收入的核定按照上述非工薪收入者的方法核定。
我国目前的社保缴费制度设有上下限,个人缴费上限为社会平均工资的3倍;下限规定职工月工薪收入少于社会平均工资60%的,按社会平均工资60%缴纳社会保险费。由于我国的社保制度是将个人缴费部分全部记入个人账户,因此,上述规定看似有一定的合理性,即不论现在缴费多少,最终都归自己所有。但我们认为,上限制度忽视了我国目前个人收入差距过大的现状,下限制度忽视了低收入者眼前的生活困难,这种制度客观上加大了社会成员间的收入差距。社会保障税可先不设上下限,这样既能够最大限度地征集社保资金,又能在一定程度上解决贫富差距过大问题,符合当前我国政府工作的政策目标和广大人民群众的愿望。为了更好地发挥社会保障“贫富共济”的性质,可以考虑改革个人账户制度,将纳税人超过平均工资规定数额(如5倍)以上部分,不记入个人账户。
(四)税率
1.社会保障税的税率要综合考虑纳税人的负担水平和社会保障基金需求、就业状况、工资水平等各种因素。目前,由于受到社保即期支出方面的压力,很多地区存在提高社会保障缴费率的冲动,但高税收、高福利的模式不适合我国国情,我国的社会保障税税率不能太高。增加社保基金收入应侧重于扩大征缴面、核实应税工薪收入等拓宽税基措施,而不是提高征收率。
2.世界上绝大多数国家,雇主和雇员社会保障税税率都采用比例税率,我国的社会保障费对各类缴费人也是实行比例费率。为简化税制,并考虑到目前的征管水平,建议社会保障税仍延用现行方式,实行比例税率制度,同时,按照社会保障的不同项目,分别设计不同的税率。
3.鉴于不同地区社保支出压力和纳税人负担能力不尽相同,建议由全国人大或中央政府确定社保税的幅度税率,各地具体税率由省级人大或省级政府在规定范围内确定。
4.由于不同行业在养老、医疗、失业、生育等社会保障方面具有不同的特点,如有的行业职工医疗支出大,有的行业职工生育支出小等等,从权利与义务对等的角度讲,不同行业间也应该规定不同的税率。但考虑到这项工作可能会非常复杂,为稳妥起见,可以先在一两个地区进行试点,总结经验教训,逐步推开。
(五)社会保障税的税政管理及征收管理
1.社会保障税的税政管理是财政部门的重要职责。筹集、分配社会保障资金是政府的一种财政活动。社会保障税的征纳,不仅影响政府与市场主体之间的财富分配,而且涉及就业、工资等领域,进而影响国家的宏观经济、社会生活,需要政府站在国家宏观经济的层面,综合考虑社会保障税的负担水平、社会保障资金的预算安排等。因此,社会保障税的税政管理是国家宏观经济管理的一个重要方面,是财政部门的重要职责。同时,由于社会保障税是专门为社会保障筹集资金的,因此,这项工作也需要社会保障部门的密切参与。
2.社会保障税应由地方税务部门负责征收管理,完全纳入到税收的征管体系中。现行税收征管法规的税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、税收处罚等各项规定,以及刑法等法律、法规规定的税收法律责任均适用于社会保障税。
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