人力资本理论兴起于20世纪60年代。经济学家通过对现代经济增长的大量经验研究发现,人力资源特别是人掌握的知识和技能对经济效率进而经济增长的贡献非常之大,而这些具有一定知识和技术质量的人力资源不但具有生产性和资本性,也同样符合关于资本是“未来收入流的源泉”的定义。因此,他们将人力也看作是一种资本,而且是对长期经济增长做出更重要贡献的“人力资本。”以此为基础,形成了现代经济学的一个重要分支——人力资本理论。目前,该理论不但被广泛运用于对教育、就业、经济增长等问题的研究,成为了20世纪经济学的重要突破之一,而且为现代劳动经济学、新经济增长理论等奠定了一定的理论基础,对政府增加就业、个体选择就业、企业雇佣劳动以及对现实经济政策的制定等都产生了重要而深远的积极影响。
笔者认为,人力资本理论实际上包含相互作用、相互影响的人力资本存量与人力资本增量两方面基本内容,是论述如何通过确保人力资本价值实现与增长提高经济效率的“人本主义”理论。根据该理论,人力资本的有效增长是提高经济效率的充要条件,而专业教育、职业培训、工作经验的有效积累等是提高人力资本增量的唯一有效途径,充分肯定人力资本所有权的个人专有性、行之有效的监督与激励机制则是提高人力资本存量利用效率的必要前提与基本保障。由人力资本理论看来,税收行政效率的高低主要是由本单位税务人员的人力资本所决定的,有效的制度约束则是提高人力资本的必要外部条件。从当前情况看,一方面,我国税务人员的人力资本存量即人员整体素质明显偏低;另一方面,现行税收体制也存在诸多制约人力资本实现与增长的客观因素,这是导致我国税收行政效率偏低的主要原因。因此,为达到提高税收行政效率的根本目的,各级税务机关在工作中应重点做到:
1.制定标准,明确依据。应当指出,税务机关作为国家行政部门,国家强制性权力是其行政的根本依据。因此,税务人员“个人独有”的人力资本的有效利用必须以国家强制性权力为依托。税务机关应在充分肯定个人主观能动性及其对提高税收行政效率重要性的基础上,尽快制定出一套符合税收工作实际的税务人员人力资本价值衡量标准,并以此为依据实施差别性政治、经济激励,为人力资本效应的充分发挥提供一个公平的外部环境,使税务人员对完整发挥其人力资本效应有一个客观公正的稳定预期。例如,改变传统的“基数加增长”收入计划体制,以各地GDP为依据明确各征收单位实际税源存量,并以收入努力程度评价各部门人力资本效应发挥程度;细化、量化各项工作考核标准,严格按照工作完成质量实行差别性激励,彻底改变当前的“大锅饭”局面,等等。
2.以人为本,加强教育。税务机关应一方面严格进入“门槛”,切实按照工作需要招录税务干部,为税务人员整体素质的提高不断补充新鲜血液;另一方面,对既有税务干部,应在对干部素质进行细致分析归类的基础上,对不同基础、特长和发展方向的干部进行分类培训,并通过培训提升干部知识结构,使之不断适应不同工作的实际需要。在此基础上,各级税务机关应严格遵循干部人事制度改革的基本要求,积极探索并真正落实符合实际的干部“退出”与“晋升”机制,确保“正负政治激励”的透明化与公开化,为税务干部加强自身政治业务学习提供强有力的内在动力与外部压力。
3.完善制度,确保实施。有效的制度约束是提高人力资本效应的必要外部条件。在既有人员素质及目前差别性收入激励机制缺失的条件下,以固定化的制度形式保证税收行政过程公平或程序公平将对提高税收行政效率产生不可或缺的重要作用。因此,税务机关应通过建立完善各项规章制度,以制度规范各项税收行政工作,从而根本消除传统的“人治”局面对税收行政效率带来的负面影响,真正实现各项工作由“领导说了算”到“制度说了算”的良性转移。在制度制定与实施过程中,应保证一般税务干部的广泛参与,做到决策民主、过程公平、程序公正、结果透明,以增强税务干部整体遵循制度的自觉性与主动性,保证制度执行的连续性与权威性。
4.加强监督,严格处罚。不可否认,税务干部的“经济人”身份决定了“自利”动机在其行政过程中是客观存在的。因此,在目前我国特定的社会环境与传统心理的双重作用下,一定程度的税收行政腐败现象有其产生的必然性。但这种腐败现象及由此表现出的收入分配与职位升迁等方面的不平等,会对税务人员人力资本效用的完整发挥进而税收行政效率的整体提高产生很大的负面影响。为此,税务机关应在完善制度并采取有效措施保证其真正落实的同时,切实加大内外部监督与处罚力度,及早发现并最大限度的减少税收行政腐败现象,堵塞税务人员寻租与社会求租的途径,为税收行政效率的有效提高营造一个良好的外部环境。
5.加强宣传,整体推进。在种种体制性、社会性因素的现实约束下,提高税收行政效率决非税务机关一家之事,其最终的完整实现需要社会整体的积极支持与配合,更需要各项配套措施的整体性推进。例如,公务员工资制度、税收管理体制、行政管理体制的改革,社会依法纳税意识、公共财政意识的普遍提升,社会主义市场经济观念的深入人心等等。因此,税务机关应在切实履行好自身职责,积极寻求本部门人力资本效应完整发挥的基础上,配合公共财政基本框架的建立,树立服务理念,加大宣传力度,争取社会各界对税收工作的理解与支持,为税收行政效率的全面提高奠定坚实的体制与社会基础。