时间:2020-04-24 作者:蔡自力
[大]
[中]
[小]
摘要:
《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日开始实施后,各地普遍加大了推行政府采购制度的力度,逐步理顺管理体制,扩大采购范围,截至2003年,全国政府采购规模已经突破1659.4亿元,节约预算资金196.6亿元,资金节约率为10.6%。采购规模分别占当年财政支出和GDP的6.7%和1.4%。政府采购已成为强化财政资金管理,防止腐败现象发生的重要手段。
当前我国政府采购制度改革的形势又发生了新的变化,这项改革正站在一个新的起点,处于一个攻坚阶段。这个判断主要基于以下三个因素:在改革现状方面,由于我国政府采购制度实施时间不长,在实施过程中还存在着许多问题:政府采购程序不够严密、行为不够规范,部分预算单位还存在着无计划采购现象;政府采购规模和采购效率偏低,影响了政府采购制度功效的发挥;政府采购的监督制约体系还不健全,采购管理手段还比较单一;违规处罚措施弱化,规避政府采购的行为时有发生。这些问题客观上成了推进政府采购制度改革的动因。在制度建设方面,《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等配套法规的实施,以法律形式确立我国建立政府采购制度的目...
《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日开始实施后,各地普遍加大了推行政府采购制度的力度,逐步理顺管理体制,扩大采购范围,截至2003年,全国政府采购规模已经突破1659.4亿元,节约预算资金196.6亿元,资金节约率为10.6%。采购规模分别占当年财政支出和GDP的6.7%和1.4%。政府采购已成为强化财政资金管理,防止腐败现象发生的重要手段。
当前我国政府采购制度改革的形势又发生了新的变化,这项改革正站在一个新的起点,处于一个攻坚阶段。这个判断主要基于以下三个因素:在改革现状方面,由于我国政府采购制度实施时间不长,在实施过程中还存在着许多问题:政府采购程序不够严密、行为不够规范,部分预算单位还存在着无计划采购现象;政府采购规模和采购效率偏低,影响了政府采购制度功效的发挥;政府采购的监督制约体系还不健全,采购管理手段还比较单一;违规处罚措施弱化,规避政府采购的行为时有发生。这些问题客观上成了推进政府采购制度改革的动因。在制度建设方面,《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等配套法规的实施,以法律形式确立我国建立政府采购制度的目标和行为规范,为下一步政府采购制度改革沿着法制化轨道向纵深推进提供了制度保障,标志着我国政府采购制度改革已进入全面推行的新时期。在政策导向方面,党的十六届三中全会提出了进一步完善社会主义市场经济体制的目标和任务,这就要求政府采购制度必须与部门预算、建立国库集中收付制度共同构成财政支出管理改革的三个环节,各有侧重、互为一体,共同推进财政管理体制改革。必须把推行政府采购作为从源头上预防和治理腐败的重要措施和党风廉政建设的重要内容。所以,深化政府采购制度改革已箭在弦上,不得不发。
我们必须立足新起点、运用新思维,努力推进政府采购制度改革。
扩大采购规模,提高财政支出的整体效益
规模是决定效益的一个重要因素。政府财政支出效益的最大化不仅仅取决于购置单件物品的市场最低价,更重要的是取决于规模效益。没有相当的采购规模,财政资金就不可能实现整体效益的提高,更不可能体现政府采购的宏观调控政策效应。
目前,我国的政府采购规模与发达国家存在着较大的差距:西方国家每年的政府采购支出相当于GDP的10%-20%,占财政支出的30%。其中,美国和欧盟的政府采购支出约占GDP的20%,占财政支出的40%-58%。而我国2003年的政府采购规模仅占GDP的1.4%,占财政支出的6.7%左右。我国政府采购的规模还有很大的上升空间,经济效益和社会效益还远未充分体现出来,今后必须把“上规模”当作深化政府采购制度改革的首要任务。
扩大政府采购规模应该把好三个关口:一是把好采购范围关。每年根据实际情况,修订《政府集中采购目录》,将更多的项目纳入政府采购范围,扩大集中采购规模。二是把好预算编制关。将政府采购预算与部门预算同步编制,将采购项目全部纳入预算管理,并延伸到二、三级预算单位,对采购资金实行直接支付。在预算执行中,对列入《政府集中采购目录》但未经过政府采购程序自行采购的项目,财政部门不予拨款,会计中心不予报账,形成扩大政府采购规模的“倒逼机制”,从资金来源上和财务制度上杜绝规避政府采购的现象。三是把好工程采购关。政府采购项目包括物资、工程和服务三大类。其中工程在政府采购中占有相当大的比重。将财政投资的基建工程和基建物资逐步纳入政府采购,将政府采购延伸到财政投资的公共工程中去,既是扩大政府采购规模的潜力所在,也是提高财政投资效益和遏制“工程腐败”的有效途径。工程招标本身就是一种政府采购方式,只有利用预算管理和支付手段等有利条件,将财政投资的基建工程和基建物资进行招标采购,才能最大限度地扩大政府采购规模,真正做到“立好项、办好事、管好钱”,从源头上治理工程物资采购环节中的腐败现象。
规范采购程序,将政府采购全面纳入法制化轨道
“公开、公平、公正”原则是政府采购制度的生命线,在政府采购过程中,程序体现原则,过程的公正决定结果的公正。如果没有规范透明的运行程序,政府采购“公开、公平、公正”原则就无从实现。在当前经济转型、体制转轨的社会背景下,规范的运行程序必须有制度和技术的双重约束,才能将政府采购制度改革沿着法制化轨道向纵深推进。
在制度约束方面,要依法整合采购流程,建立规范的政府采购信息公开制度,除了法律、规章制度和招标公告外,将资格预审和中标、成交结果全部向社会公布,使政府采购的每一个环节都在规范透明的环境下运行,用公开透明的程序和公平竞争的环境约束采购行为。在技术约束方面,要运用信息技术成果,开发政府采购管理软件,进一步规范招标采购程序。对从招标信息发布到专家库管理、评标、定标等各个环节设定统一规范的技术路径,固化程序,避免招标采购过程中可能出现的人为因素,用技术手段规范政府采购运行规程,不断提高政府采购的规范性和透明度。
推行集约管理,规范政府采购市场秩序
政府采购管理机构与执行机构相分离的制度安排,虽然解决了财政部门在政府采购过程中既当“裁判员”、又当“运动员”的问题,但面对日益扩大的采购规模和不断出现的新的采购形式以及众多的采购代理机构,现有政府采购的监管模式受到了新的挑战,监督管理工作必须由粗放型向集约型管理转变,由劳动密集型向技术密集型管理的转变,实行“统分结合”的集约管理。
所谓“统”不是集中垄断,而是统一管理、集中监督。其中最重要的就是要加快政府采购有形市场建设,设立政府采购招标大厅,政府不设招标中心,让具有承担政府采购资格的所有中介招标机构进驻大厅联合办公,统一组织政府采购的信息发布、专家评审和评标议标等活动,为采购人提供“一站式”服务,为供应商和代理机构创造透明高效、公平竞争的环境。同时邀请监察局和公证处、质量技术监督管理局进驻招标大厅联合办公,对政府采购项目实施统一管理、集中监督,从根本上杜绝暗箱操作的空间。
所谓“分”不是分散无序,而是让采购人通过政府采购招标大厅这个平台,自主选择代理机构进行委托采购。这样做,既使采购人享有更多的自由选择权,同时也促使中介机构在这种充分竞争的环境中比服务、比质量,共同推进政府采购的规范实施。这种“统分结合”的集约管理模式不但能有效规范政府采购的市场秩序,而且有利于提高政府采购的效益和效率。
创建采购品牌,完善政府采购服务体系
政府采购制度是一项涉及利益调整的财政改革,由于过去我国实行的是建立在计划经济实物分配基础上的分散和政府购买制度,购买谁的、购买多少由支出单位自己决定,采购过程中不公开透明,极易导致权力的寻租行为和财政资金的浪费。政府采购制度虽然很大程度上解决了这些问题,但由于尚处于改革初期,政府采购的服务体系和运行机制还存在许多不完善的地方,业务人员素质参差不齐,实际工作中存在采购效率低下、服务质量不高的问题,再加上个别人对政府采购在认识上存在着一定偏差,甚至误认为政府采购是由分散腐败走向集中腐败,思想上仍有抵触情绪,导致政府采购工作不能有效地发挥其应有的作用。
在这种情况下,除了要大力宣传贯彻《政府采购法》之外,更重要的是为政府采购制度注入更深的文化理念和内涵,以服务品牌为载体,开展服务创新和管理创新,以品牌作为标准和推动力,提高人员素质和工作水平,用更优质的服务推动政府采购工作顺利开展。一是以创建品牌为契机,强化服务理念。将“让政府放心,采购人省心,代理机构和供应商顺心”服务理念转化为品牌的内涵,用品牌效应为政府采购凝聚合力、增加动力,进一步赢得社会各界对政府采购工作的信任和支持。二是以服务品牌为平台,健全完善政府采购服务体系。如妥善处理集中采购与分散采购的关系,避免采购权过于集中,采取网上采购、协议供货和定点采购等灵活多样的采购方式,调动预算部门的积极性;改进工作作风,开展承诺限时服务和跟踪回访服务,切实提高政府采购效率,调动采购方和供应商的积极性;推行政府采购资金直接支付制度,将政府采购资金直接支付给供应商,充分保护供应商的合法权益。三是以创建品牌为依托,推进政府采购诚信建设。主要是加强对供应商、评审专家和代理机构的考核管理,为了建立诚信档案,逐步建立政府采购信用等级评价体系,约束和规范采购行为,进一步提高政府采购的公信度。
健全监督体系,构筑遏制腐败的制度防线
政府采购无疑是权力相对集中的领域,而且随着政府采购范围和规模的不断扩大,采购监督的重要性日益凸现。固然实行政府采购制度本身就是抑制腐败的治本之策,但政府采购管理机构如何对采购行为实施有效的监督管理,谁又来监督“监管者”,这是深化政府采购制度改革不容回避的问题。
当前,开展政府采购监督工作的重点应该放在完善监督制度和健全监督体系两个方面。
首先,要根据改革形势的需要,研究制定行之有效的政府采购监督办法,建立与国际惯例接轨的政府采购制度。制定《政府采购监督条例》,对采购人、采购代理机构、供应商和集中采购机构的采购活动实施考核和监督,用法律手段保证政府采购制度的规范运行;制定《政府采购责任追究和处罚条例》、《党政机关、事业单位工作人员违反政府采购规定党政纪处分办法》和《政府采购投诉处理办法》,通过建立当事人投诉处理机制和政府采购仲裁机制,对违规行为加大处罚力度,从制度上规范和约束政府采购行为。
其次,建立层次丰富、相互制约的政府采购监督体系,切实提高政府采购活动的透明度。一是财政、监察、审计等各职能部门密切配合,互为联动,对政府采购的日常工作进行监督,把行政监察与财务审计检查有机地结合起来,杜绝违规行为的发生。二是主动接受社会各界的监督,聘请专家、采购人、供应商和新闻单位的代表作为政府采购特邀监察员,对政府采购进行社会监督。三是将政府采购情况作为预算执行的重要内容,定期向人代会及其常委会报告,充分发挥人大代表对政府采购监管机构的监督职能,保证政府采购长期、持久的廉洁公正,使政府采购成为政府和社会各界放心的“阳光工程”。
(作者为青岛市财政局副局长)
相关推荐