时间:2020-04-24 作者:吕青波 杨素友 (作者单位:北京市西城区财政局 国家开发银行)
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摘要:
我国部分地区的税务部门在重构征管改革后的职能配置时,将引入纳税评估新机制作为强化管理功能、消除机构“疏于管理、淡化责任”缺陷的建设性措施,并作为深化征管改革的必由选择。实践证明,纳税评估是连接税款征收与税务稽查的有效载体;是提高税源监控能力和水平的一项具体措施;是税务稽查实施体系的基础。纳税评估处于纳税申报之后,税务稽查之前,是税务机关对纳税人进行税收监控管理,对税收征管质量进行监督检查的中期税收管理环节,有助于税务稽查整体效能的发挥。纳税评估的有效开展对提高纳税人诚信纳税的自觉性,加强税务日常管理具有积极作用。
就目前税务部门开展的纳税评估工作而言,纳税评估工作在税务管理中的作用已日益显现,但调研中我们也发现,现阶段纳税评估工作仍存在诸多不足,主要体现在五个方面。
1.纳税评估与征收、稽查各环节的关系不顺。目前评估工作仍处在探索阶段,未能得到税收征管的其他环节的有效配合,也未能实现对征收、管理、稽查环节的“内部管理”。如评估就有关问题采取的补申报补税措施,实际上造成了延期缴税:评估中确认的偷逃税疑点问题,不能及时进入稽查程序。同时,由于现行《征管法》将税收工作分为税务登记...
我国部分地区的税务部门在重构征管改革后的职能配置时,将引入纳税评估新机制作为强化管理功能、消除机构“疏于管理、淡化责任”缺陷的建设性措施,并作为深化征管改革的必由选择。实践证明,纳税评估是连接税款征收与税务稽查的有效载体;是提高税源监控能力和水平的一项具体措施;是税务稽查实施体系的基础。纳税评估处于纳税申报之后,税务稽查之前,是税务机关对纳税人进行税收监控管理,对税收征管质量进行监督检查的中期税收管理环节,有助于税务稽查整体效能的发挥。纳税评估的有效开展对提高纳税人诚信纳税的自觉性,加强税务日常管理具有积极作用。
就目前税务部门开展的纳税评估工作而言,纳税评估工作在税务管理中的作用已日益显现,但调研中我们也发现,现阶段纳税评估工作仍存在诸多不足,主要体现在五个方面。
1.纳税评估与征收、稽查各环节的关系不顺。目前评估工作仍处在探索阶段,未能得到税收征管的其他环节的有效配合,也未能实现对征收、管理、稽查环节的“内部管理”。如评估就有关问题采取的补申报补税措施,实际上造成了延期缴税:评估中确认的偷逃税疑点问题,不能及时进入稽查程序。同时,由于现行《征管法》将税收工作分为税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、法律责任等环节,却没有单独将税收评估作为一项工作予以明确,这种纳税评估机构的“内设”性质,执法地位的模糊,对纳税人采取类似税务稽查的实地调查取证手段以及要求纳税人配合纳税评估行为,缺乏有力的法律依据,在一定程度上影响了评估结论的法律效力。
2.信息不够充分可靠。目前,税务机关开展纳税评估工作时掌握的信息资料,绝大多数是纳税人报送的纳税申报表、财务报表等静态资料,缺乏动态的纳税信息和核实信息真实性的有力手段,评估时总觉得缺这少那,并不能全面正确反映纳税人深层次的纳税问题,同时也增加了评估工作的难度,使纳税评估应有的效力大打折扣。另一方面,由于各种利益的驱动以及纳税人信誉制度的缺位,纳税人财务核算成果多受人为控制,失真和虚假的财务信息大量存在,纳税评估先天不足,难以对纳税人的纳税义务履行程度做出客观准确的评价。
3.纳税评估指标存有一定局限性。现行的纳税评估指标体系是确定行业内纳税平均值,实际上是企业真实纳税标准的一种假设,一般这种评估指标的测算结果都直接与行业正常值进行比较,也就是说该企业被测算的指标只要处于正常值的合理变动幅度内,就被认为已真实申报,实际上,评估对象的规模大小,企业产品类似程度等因素都对“行业峰值”产生较大影响。另外,单凭评估指标测算和评价很难合理认定申报的合法性和真实性,企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素的影响。纳税评估指标体系的局限性,制约着纳税评估工作开展的方向和效果。
4.评估工作的作用未得到充分发挥。从评估质量上看,由于受评估力量和户数的限制,评估人员对相当部分评估对象简单过场,没有严格按照操作规程的要求完成各项工作,实地核查工作也较弱,这就使评估失去了严肃性,使部分纳税人心存侥幸心理。从评估范围上看,有关纳税评估的工作规程现阶段主要是针对增值税而制定的,因此,亟需在对增值税纳税评估的经验基础之上,尽快研究制定消费税、企业所得税、营业税、个人所得税的纳税评估指标分析体系和评估方法体系。
这些问题的存在,在一定程度上制约了纳税评估效能的发挥。因此,面对纳税评估广度和深度的变化,必须进一步建立与完善纳税评估的工作规程、纳税评估的方式、方法。
1.规范纳税评估工作环节,严格责任考核制度。针对目前存在的纳税评估质量和效率不高,评估结果处理责任不确定等问题,首先必须实行部门工作负责制,制定相关制度法规。对纳税评估的数据收集、加工整理、审核分析、处理等过程全面进行规范,做到数据准确无误、指标口径一致、评析结论辨证全面。第二,纳入目标管理责任制。在纳税评估工作中引入责任考核制度,对各岗位衔接过程中的有关指标进行量化、细化,按照定质、定量、定时的原则,对评估工作涉及的所有岗位进行考核和监督,明确纳税评估人员的岗位职责。同时,切实落实评估责任追究制度。按《征管法》要求,逐步建立由于评税不当而对纳税人造成损失的赔偿制度,切实保障纳税人的合法权益。第三,建立纳税人税收提醒制度。将评估发现的纳税申报错误和异常申报等现象,对纳税人进行税负异常提醒,及时告之有违法违规现象或苗头的纳税人进行自查自纠,督促其如实申报、按时纳税。第四,建立报告制度,约束各岗位间的信息传递和工作衔接,进一步协调好纳税评估工作与征收、税源监控、稽查等工作之间的关系,形成部门间资料传递、信息互通制度,提高研究和解决实际问题的针对性,既保证评估工作前期资料的获取与使用,实现纳税评估的日常监控作用,又能提高税务征管整体效能。
2.完善管理体系,实现税收管理员制度与纳税评估制度的有机结合。现阶段,税务机关在征管中应注重在实施“抓大不放小”的分类管理办法基础上,进一步划清税收管理员职责,如对大型企业集团或重点税源企业,实行专人负责或驻厂管理,主要对税源的变化情况进行即时监控;对特色行业设置行业管理员,根据征管需要,确定对金融保险业、计算机、加油站、农副产品收购企业等实行行业管理,进行行业分析比较,掌握行业整体状况;对中小企业按区域设置片管员,加强对纳税户的控管和申报质量的监控。这样,既秉承“专管员”了解纳税人实际生产经营情况的优点,又可以将评估工作的各项职责落实到每个具体人员,并尽可能地减少中间传递环节,充分发挥信息资料共享的优势。
3.建立科学的纳税评估分析指标,提高评估质量。指标体系建立和完善应从实际出发,注重数据采集的口径和期间变化、充分考虑采集指标与纳税人纳税能力的相关性、注重信息的可比性以及行业特点。同时,要根据不同税种评估的特点,确定相应的纳税评估指标。此外,评估过程中,除进行大量的指标测算、数据比对等定量分析外,还是对行业、企业情况做详细了解,将定性分析的纳税评估与定量分析的纳税评估有机结合。
4.加快税收信息化建设,不断提升纳税评估的科技含量。纳税评估是一项覆盖面广、数据量大、技术要求高的系统工作。实践也证明,单靠人工进行数据采集和审核分析,采集面窄、速度慢、审核效率低、评估效果差,不能充分显示纳税评估在税收征管中的积极作用。因此,要依照《征管法》的规定,按照国家税务总局信息化建设的总体规划和要求,适时、积极地开发和使用纳税评估软件,实现纳税评估工作软件与金税工程和CTAIS软件的挂接,以充分利用税务系统内部现有的信息化成果,并在此基础上,加快计算机网络建设,确保信息畅通。逐步实现税企联网,以实现从税务登记、纳税申报、纳税评估、税务稽查至税收统计报表分析等征收管理全过程计算机化监控,充分利用计算机管理系统,对征管资料进行搜集、登记、报送的规范化管理,并通过对征管资料的研究分析,找出有用的信息,依靠系统、科学的征管资料网络为筛选、确定审核对象、进行审核分析、做出评估处理等提供必要的依据。同时,要充分利用社会信息资源,逐步建立与公安、工商、金融、海关、质监、土地管理、交通等政府职能部门以及政府专业性经济管理部门的信息共享渠道,最大限度地利用好社会信息资源,不断提高评估工作的效率和质量。
5.加强纳税人研究,尽快建立纳税人信用评估机制。可借鉴日本“蓝色申报制度”的经验,根据各地实际,制定企业纳税申报信誉等级标准,建立分类申报制度,给予不同申报信誉等级的纳税人以不同的办税待遇,同时坚持主动自查申报从宽,查补从严处理的评估原则,推动诚信纳税。与此同时,税务部门应发挥自己的优势,做好三方面工作:一是设立专门机构收集分析纳税人依法履行纳税义务各方面的信息,如日常申报纳税情况、税务机关对其历年的检查结果、有无被举报等不良记录;二是建立纳税评估和纳税人信用评估机制,根据从纳税人外部获得的有关该纳税人的资料信息,以纳税人自己每期申报的生产经营活动报表和纳税情况为基础进行分析,全面落实纳税申报质询制度,以考查其纳税申报是否准确、税负是否合理等,评价其纳税申报是否有异常现象,从而评定其信用等级;三是进一步完善以统一登记代码为基础的纳税人档案制度,通过建立重点税源户的走访制度,加强对纳税人的跟踪管理,形成管理的合力。
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