东北等老工业基地为我国经济建设和国民经济体系的建立做出了重大的贡献，改革开放后，由于体制性因素和结构性矛盾的影响，东北等老工业基地的发展明显滞后，与经济发达地区的差距逐步加大。正是在这样的时代背景下，党的十六大提出了振兴东北等老工业基地的重大战略决策。财政部门在其中负有义不容辞的责任和重大的历史使命。那么该如何振兴东北等老工业基地？财政部门又该发挥怎样的作用呢？本刊特刊发一组文章，以期引起更广泛探讨。

2003年，中央作出加快东北老工业基地调整改造的重大战略决策后，引起了新闻媒体和社会各界的广泛关注，一场振兴东北老工业基地的序幕徐徐拉开。理论界的许多专家、学者纷纷建言献策，提出了不少好的意见和建议。政府部门和企业界也在积极加紧研究。这将对加快东北老工业基地的调整改造起到积极的促进作用。党中央作出加快东北老工业基地调整改造这一重大战略决策，不仅为东北地区的快速发展提供了历史性机遇，也给财政企业工作提出了新的要求。我们必须按照中央的部署，充分发挥财政的职能作用，创造性地开展工作，支持东北老工业基地加快调整改造。

充分认识支持加快东北老工业基地调整改造的战略意义

（一）从全面建设小康社会这个高度，认识支持加快东北老工业基地调整改造的重要意义。东北地区向来土地肥沃，物产丰富，不仅是我国重要的粮食生产基地，还是我国重要的原材料和装备工业基地。“一五”和“二五”时期，国家156项重点工程有58项建在东北。经过多年的建设和发展，形成了沈阳、鞍山、大连、长春、吉林、哈尔滨、大庆等一批重要工业城市，为国家经济建设和国民经济体系的建立发挥了重要作用。但是，改革开放后，由于受长期积累的体制性因素和结构性矛盾的影响，整个东北地区的经济发展明显落后，与经济发达地区的差距逐渐拉大，在国民经济中的地位明显下降。整个东北地区的工业总产值，由改革开放初期占全国的16.7%下降到2001年的9.1%，只有广东省的62.1%。1980年东北三省的GDP占全国的1/7，到2001年只占全国的1/9。东北地区发展所遇到的困难和问题，如不及时加以解决，包袱将会越积越多，越来越沉重，将来处理起来会更加困难，不仅会影响整个东北地区经济社会的持续快速全面发展，还可能制约整个国民经济的持续快速协调发展，影响全面建设小康社会宏伟目标的实现。因此，必须站在全面建设小康社会的高度，紧紧抓住“发展”这个执政兴国的第一要务，积极研究切实有效的措施和办法，支持加快东北老工业基地的调整与改造。

（二）从推进国有经济结构战略性调整的高度，认识加快东北老工业基地调整改造的重要意义。东北老工业基地集中了我国重要的原材料工业和装备工业。这是东北地区所拥有的得天独厚的产业优势，是其他地区所无法相比的。但它同时也带来一个最大的问题：所有制结构单一，国有经济比重偏大。到2001年底，辽宁、吉林、黑龙江国有经济的比重仍分别高达78.2%、86.2%和87.2%，分别高出全国平均水平13.3、21.3、22.3个百分点。我国沿海发达地区的成功经验证明，这种以国有经济为主导的区域经济缺乏内在活力和竞争力。因此，必须按照党的十五大和十六大精神，从整体上搞活整个国有经济、调整国有经济布局和结构的战略高度，来认识和推动整个东北地区的经济结构调整，改善整个东北地区相对比较单一的所有制结构，促进多种所有制经济的共同发展，增强企业活力和竞争力。

（三）从增强经济增长质量和效益的高度，认识加快东北老工业基地调整与改造的重要意义。东北地区国有企业数量大，历史包袱沉重，已经成为制约东北地区经济发展的主要瓶颈和障碍。一是企业债务负担重，不良资产比重高。2002年末，东北三省拥有1.4万户地方国有企业，总资产1.08万亿元，总负债0.86万亿元，平均资产负债率为79.6%（高于全国平均14.8个百分点）。企业不良资产总额2918.4亿元，占总资产的比率为26.9%。二是企业办社会负担重。2002年末，东北地区国有企业共有办社会职能机构7183个，职工49.1万人，企业补助支出161.3亿元，分别占全国国有企业的26%、28.4%和35.4%。三是企业人员负担重，冗员多。东北地区国有企业资产总额占全国的10%，从业人数占全国的14%；人均销售收入6.7万元，仅为全国平均数15.8万元的42.4%。这些都是计划经济体制遗留下来的老问题。如不切实加以解决，东北地区国有企业的机制转换和进一步深化改革将很难进行下去，经济增长的质量和效益也将难以提高。因此，必须进一步深化国有企业改革，增强企业活力和竞争力。要通过支持企业改革和发展，解决职工就业，提升整个东北地区经济增长的质量和效益。

（四）从保障职工基本生活和维护社会稳定大局的高度，认识加快东北老工业基地调整改造的重要意义。东北地区资源型城市多，资源型产业多。东北三省36个地市级城市中有15个是资源型城市。由于矿产资源的长期开发，使这些城市面临或正处于资源枯竭的困境。如，辽宁省阜新、北票、抚顺和本溪四市已经关闭了29个煤矿，涉及数十万职工和家属。资源产业在短时期内大量衰退，急需发展接续产业，解决可持续发展问题。同时，东北地区的国有企业存在大量的富余职工，再就业和社会保障压力很大。辽宁省国有企业离岗职工91.9万多人，集体企业离岗职工75.3万人，全省有280万企业退休人员，150万城镇低保人口，农村还有147万贫困人口。吉林省下岗失业人员约80万人，到2002年末还有签协议进再就业中心的国企下岗职工22.6万人；全省国有企业离退休人员105万人，当期养老金收支缺口达32.5亿元，失业保险金缺口3亿多元；城镇低保人员近150万人。黑龙江省国有企业下岗职工达115万人，城镇失业率已由1997年的2.7%上升到2002年的5%。资源枯竭、城市转型和下岗失业已经成为整个东北地区十分突出的普遍问题，不仅制约东北地区国民经济的快速健康发展，也严重影响城镇居民的基本生活，有的甚至危及到社会稳定。因此，必须从保障职工基本生活和维护社会稳定的大局出发，推进东北老工业基地的调整与改造。

支持加快东北老工业基地调整改造的基本思路

（一）以结构调整为主线，改善东北地区的所有制结构，提升产业竞争力。目前，东北地区国有经济比重偏大，产业结构相对比较单一。这种不合理的经济结构和产业布局，是在计划经济条件下多年形成的历史遗留问题，已成为当前制约东北地区经济快速健康发展的一个突出问题。解决这个问题，必须坚定不移地推进国有经济结构的战略性调整。通过调整改造，优化产业布局和结构，促进多种所有制经济的共同发展。但是，推进东北老工业基地的结构调整，不能完全依靠政府的资金和项目投入，应当创新思路，从政策和体制上寻找突破口和着力点，激活生产要素，形成区域经济的内在增长机制。因此，优化调整结构不能脱离东北地区的实际情况，必须把调整结构与发挥优势紧密结合起来。总起来看，东北地区具有两大优势。一是自然资源丰富，产业优势明显。东北地区不仅拥有丰富的石油、煤炭、铁矿和森林资源，还具备比较完善的重化工业体系，储藏着一定的技术和人才优势。二是毗邻俄罗斯、日本和韩国，处于东北亚经济圈和京津唐环勃海经济带的核心位置，区位优势明显。正因为东北地区有这样明显的经济、技术和区位优势，那么如何因势利导并充分加以利用，将成为产业结构调整的关键。一是按照优势互补、共同发展的原则，鼓励和引导产业关联度较大的国有企业实行强强联合，促进国有经济资源向大型国有企业集聚，形成强强联合的规模经济优势，完成产业重组，增强国际竞争力。二是加大东北地区的改革开放力度，积极研究利用跨国并购等吸引外资的新方式，吸引外商特别是跨国公司采取并购方式参与东北地区的国有企业改组改造。三是研究积极的政策措施，允许民间资本和外国资本控股竞争性领域的国有企业，扩大非国有经济的投资领域，鼓励民间资本和外商投资进入能源、交通、电信和供水、供热、供气等基础产业和基础设施领域。因此，优化国有经济布局和结构调整，盘活存量资产，是发挥东北地区后发优势的必然选择，也是推进东北老工业基地调整改造的重要方面。

（二）大力发展非公有制经济，为国有老企业的调整与改造创造良好的外部条件。非公有制经济（绝大部分是中小企业）具有社会负担轻、机制灵活、适应市场变化快等特点。发展非公有制经济，不仅能够促进区域经济发展，壮大财政收入，更具战略意义的是它能够提供更多的就业机会，有利于促进经济社会的协调全面可持续发展。我国东南沿海发达地区的成功经验充分地证明了这一点。当前，富余人员多是困扰东北地区国有老企业进一步深化改革的主要障碍之一。解决这个突出问题，除了按照中央的部署，积极推进分离企业办社会职能工作、落实国有大中型企业主辅分离辅业改制的政策外，一个最为积极有效的办法就是大力发展非公有制经济。发展非公有制经济，说到底就是要用发展的办法来解决国有企业长期积累的历史遗留问题，为进一步深化改革腾出更多的回旋空间。从某种意义上讲，发展非公有制经济，是加快东北老工业基地调整改造的一个极具战略意义的法宝，不仅能够促进区域经济产业结构的优化调整，提升经济增长的质量和效益，更重要的是它能够起到“减震器”的作用，能够增强东北老工业基地的改革承受能力。因此，要把发展非公有制经济，促进多种所有制经济的共同发展，作为优化调整整个东北地区经济结构的重要方面。要通过大力发展非公有制经济，在东北地区建立起国有经济与非国有经济、第二产业与第三产业、大企业与中小企业共同协调发展的良性机制，把促进非公有制经济发展与改组改造国有老企业有机地结合起来，实现多种所有制经济的共同繁荣与发展。

（三）转换企业经营机制，推动东北地区国有企业深化改革，建立适应社会主义市场经济要求的现代企业制度。东北地区的国有企业之所以缺乏活力和竞争力，一个重要原因就是企业的经营机制没有从根本上得到转换，还不能完全适应市场经济的客观要求。如2000年吉林省的经济市场化程度还处于全国中下游水平，居全国第18位，有20%的企业没有改制，60%以上的企业没有形成多元投资主体。市场化程度低，经营机制尚未根本转换，严重影响吉林省乃至整个东北地区国有企业的竞争力。因此，必须把深化国有企业改革摆到十分突出的重要位置，推进国有企业建立现代企业制度，从根本上转换经营机制，为实现劳动、知识、技术、管理和资本等生产要素的优化配置和重新组合奠定基础性条件，增强国有企业的凝聚力和竞争力。

（四）切实减轻东北地区国有企业的历史包袱，为深化改革创造条件。东北地区国有企业中采掘业和原材料工业企业居多，劳动密集程度高，企业办社会负担重，富余人员多，历史包袱沉重，不仅削弱了国有企业的竞争力，也严重影响了国有企业的进一步深化改革。因此，必须采取有效措施，积极稳妥地逐步加以解决。按照中央的统一部署，今后几年，分离企业办社会职能和分离分流企业富余人员的工作将陆续开始展开。必须按照“先行试点，后逐步推开”的原则，在妥善处理好中央与地方、国家与企业、企业与职工多方利益关系的基础上，积极稳妥地向前推进。

支持加快东北老工业基地调整改造应采取的具体政策措施

为了切实推进东北老工业基地的调整改造，2003年10月，中央专门印发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》贯彻落实中央文件的精神，财政的工作任务十分艰巨。具体来讲，主要有以下几个重要方面。

（一）加大对老工业基地企业政策性破产的支持力度。近几年，国家加大了政策性破产的资金支持力度，使很大一部分资源枯竭的煤炭、有色金属矿山及军工企业平稳地退出了市场，职工也得到了妥善安置。这几年，中央财政对东北地区的关闭破产企业给予了重点支持，1999年至2003年，中央财政共安排拨付东北地区破产补助资金129.94亿元，占全国总数的24.81%，是安排资金最多的地区。几年来，共安置职工44.45万人，其中在职职工27.46万人，离退休人员16.98万人，使50多户中央及中央下放企业平稳退出了市场。下一步，我们将按照中央的统一规定对东北地区需要破产的企业继续给予支持。一是继续安排拨付东北地区的中央企业及中央下放地方企业的政策性破产补助资金。二是对东北老工业基地符合破产条件的企业，按规定程序报经国务院批准后优先纳入全国企业兼并破产工作计划，对其中的中央企业及中央下放地方的煤炭、有色金属等企业的关闭破产，中央财政继续给予补助。

（二）积极推进分离企业办社会职能工作。东北地区是国有企业分布比较集中的地区，国有企业数量多，办社会负担沉重。2002年底，东北地区国有企业共有办社会职能机构7183个、职工49.1万人、企业补助支出161.3亿元，分别占全国国有企业的26%、28.4%和35.4%。其中，地处东北的中央企业办社会职能单位3476个，职工30.7万人，补助支出129.9亿元，分别占全国中央企业总数的28.5%、32.5%和36.9%，占东北地区国有企业总数的48.3%、62.5%和80.6%。按照中央的统一部署，我们将选择部分老工业基地企业进行分离企业办社会职能试点，有步骤地剥离国有重要骨干企业的办社会职能，中央企业分离办社会职能所需费用由中央财政予以适当补助。

（三）妥善解决厂办“大集体”问题。东北地区的国有企业兴办大集体企业是一个比较普遍的问题，也是相当复杂的一个问题。应加强调查研究，实行有效的政策措施，推动这个问题的妥善解决。

（四）加大国债或专项资金对老工业基地调整改造的支持力度，促进企业技术进步。一是适度调整现有基本建设、技术改造投资和科技资金的投向，重点对东北地区重大装备科研、攻关设计给予必要的扶持，尤其是在国家国债资金投入中，适当提高对老工业基地国有工业企业改造项目的投入比重，加快企业技术改造和技术开发的步伐。二是鼓励企业对先进适用的国产设备进行技术改造，并研究相应的鼓励和促进政策。

（五）扩大社会保障体系试点的范围，进一步完善社会保障政策。一是继续做好“两个确保”和城市“低保”工作，做好“三条保障线”的衔接工作。二是在总结辽宁省社会保障体系试点经验的基础上，将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。

（六）实施税收优惠政策。一是对部分企业历史形成、确实难以归还的历史欠税，按照规定条件报经国务院批准后给予豁免。二是研究制定支持资源型城市经济转型的政策措施，对资源开采衰竭期的矿山企业，以及对低丰度油田开发，在地方具备承受能力的条件下，适当降低资源税税额标准。三是对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业等行业，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣。四是实施提高固定资产折旧率和缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策的适用范围、提高计税工资税前扣除标准等减轻企业负担的政策。

（七）加大中央财政对东北老工业基地的转移支付力度。由于加快调整改造东北老工业基地的过程中，实行部分税收优惠政策，可能引起地方财政减收。在可能的条件下，中央财政要适当考虑加大对东北老工业基地的一般转移支付力度。农业、社会保障、科技、文化、教育、卫生、计划生育、环保等领域的专项资金安排，也要支持东北老工业基地调整改造和资源型城市转型。