时间:2020-04-25 作者:牛丽 (作者单位:天津市财政科研所)
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摘要:
一、部门预算编制的内容
天津市按照“先试点、后推开”的原则,2001年选择了市教委、公安局、劳动和社会保障局及农业局等四个单位作为部门预算编制试点单位。在此基础上,于2002年在全市范围内全面推行部门预算。一是按部门编制预算,并将预算编制内容细化到二级预算单位和具体项目,按照综合财政预算编制原则,将单位所有预算内、外收支全部编入部门预算。二是专项预算管理部门根据单位上报的备选项目提前编制项目预算,并细化到二级预算单位和具体项目,一并编入部门预算,同时,要求专项预算管理部门预留资金不得超过切块资金的20%。三是将部门预算编制与单位基本情况调查合二为一,并统一制发了部门预算报表格式,调查类报表取得的数据用于充实和更新财政部门的机构、人员以及经费支出信息数据库。四是建立部门预算编制的信息技术系统,通过建立和联通财政部门、专项预算管理部门和预算单位间广域网,实现部门预算编制信息和数据的网上传输与交互;通过开发研制应用软件,实现了部门预算编制的信息化管理和与其他相关模块的数据信息共享;规范了市级部门分类和标识编码,并确定每个预算单位的编码信息为22位,编码信息包括部门分类编码、适用预算科目编码、标准...
一、部门预算编制的内容
天津市按照“先试点、后推开”的原则,2001年选择了市教委、公安局、劳动和社会保障局及农业局等四个单位作为部门预算编制试点单位。在此基础上,于2002年在全市范围内全面推行部门预算。一是按部门编制预算,并将预算编制内容细化到二级预算单位和具体项目,按照综合财政预算编制原则,将单位所有预算内、外收支全部编入部门预算。二是专项预算管理部门根据单位上报的备选项目提前编制项目预算,并细化到二级预算单位和具体项目,一并编入部门预算,同时,要求专项预算管理部门预留资金不得超过切块资金的20%。三是将部门预算编制与单位基本情况调查合二为一,并统一制发了部门预算报表格式,调查类报表取得的数据用于充实和更新财政部门的机构、人员以及经费支出信息数据库。四是建立部门预算编制的信息技术系统,通过建立和联通财政部门、专项预算管理部门和预算单位间广域网,实现部门预算编制信息和数据的网上传输与交互;通过开发研制应用软件,实现了部门预算编制的信息化管理和与其他相关模块的数据信息共享;规范了市级部门分类和标识编码,并确定每个预算单位的编码信息为22位,编码信息包括部门分类编码、适用预算科目编码、标准分类编码、归属管理部门编码等。
与传统预算相比,部门预算拓宽了编制范围。过去编制预算只包括预算内资金,实行部门预算以后,将一切财政性资金都纳入一本预算之中,既包括一般预算的收入和支出,也包括政府基金预算的收入和支出;在部门一般预算中,既要反映预算内收支,又要反映财政部门直接安排的预算拨款,还要反映有资金分配权部门安排的资金,从而进一步提高了预算的合理性和完整性,增强了各部门统筹安排资金的能力。
二、部门预算编制的程序
推行标准周期预算管理制度以后,天津市将过去预算部门、业务部门和预算单位分别编制预算的办法改为由预算部门、业务部门和预算单位通过“两上两下”程序共同编制。一是每年年初,财政部门都要印发编制下年度预算的指导性意见,以此作为主管预算单位“一上”预算的编制依据。二是各专项预算管理部门如计委、经委等部门也要根据预算单位报送的项目情况,向财政部门编报“一上”预算。三是在“一下”之后,预算单位要根据同级政府发布的下年度预算草案编制通知,修订本单位预算草案。
三、部门预算编制的方法
编制部门预算的方法,从大的方面来讲,一是实行“综合预算”将预算内外资金全部反映到部门预算当中;二是实行“零基预算”,按照预算年度所有因素和项目轻重缓急程度,重新测算每一科目和款项的支出需求;三是细化预算编制的内容,所有收支都要落实到具体部门和项目。具体来说,部门预算由收入预算、基本支出预算、项目预算、政府采购预算四部分组成,各项预算实行不同的编制方法。按照标准周期预算制度要求,天津市对传统的预算编制方法进行了彻底的改革,推行标准收入预算制度和标准支出预算制度。
1.建立标准收入预算制度。通过税源调查,建立收入动态数据库,在分析论证的基础上,选取相关因素,建立标准收入预测模型,并根据可预见的经济性、政策性和管理性因素变化情况,确定修正系数,编制标准收入预算。1999年,通过税源调查建立了国税千万元重点税源库,地税百万元重点税源库和市级百万元重点税源库。在此基础上,利用1994至1998年财政决算资料,以及相关国民经济变量指标,采用聚类分析、回归分析等方法,建立了财政收入预测模型。2000年和2001年,先后对全市14万户和15.7万户企业进行了全面调查,形成涵盖面更广、数据结构更为统一的财政收入动态数据库。同时与天津财经学院合作,对收入预测模型进一步进行完善,以期对财政收入情况作出更加科学、可行的预测。
2.建立标准支出预算制度。按照编制“零基预算”的要求,区别不同行业和地区的管理成本差异,参照历史上的经费供给水平,建立标准定额指标体系,结合经济性、政策性和管理性因素变化,核定各预算单位支出预算草案。
人员支出预算。实行工资统发的预算单位,按照实际发放工资额,设置一定比例的公积金、职工福利费和工会经费等核定人员支出预算;未实行工资统发的单位,按照财政部门测算的人均标准,依据编办、人事和财政部门核定的编制内实有人数核定。为确保机构人员数据真实可靠,利用人事和编制部门现有资料和预算单位基本情况调查数据,经加工整理,建立机构人员信息库。信息库分为机构信息和人员信息两部分。机构信息细化到二级预算单位,包括机构名称、代码、级别、管理方式、列支预算科目、经费标准分类、归口处室、编制人数、实有人数等内容。人员信息包括每位职工的姓名、职务、年龄等情况。在核实机构和人员的基础上,参考历史供给水平和实际开支情况,考虑政策性调整和增资等正常变化因素,根据单位级别和人员构成等情况划分不同类别,分别确定单位人员经费标准。按照“超编按编制,缺编按实有”的原则,核定各单位人员支出预算。2000年预算核定的市级预算单位供给经费人员13.69万人,比1999年核减1.54万人。
公用支出预算。按照财政部门测算人均标准,依据编办、人事和财政部门共同核定的编制内实有人数核定。为便于公用经费预算的核定,市财政部门通过调查,建立了单位经费支出信息库。信息库内容包括所有一级、二级预算单位的正常经费开支、收入、办公用房、交通工具、办公设备、项目备选计划、政府采购计划等情况。在此基础上,根据预算单位的级别、规模、职责范围及工作量差别等不同情况,将市级预算单位划分为12大类。同时根据单位的工作性质、原支出水平、收入情况以及财力可能等,将各单位的公用经费标准统一为25档。公用经费标准分为一般标准和其他标准两项。一般标准是年人均综合定额,包括公务费、业务费、修缮费、设备购置费、招待费等。其他标准依有关政策核定,主要包括年度支出定额或难以均摊到个人的房租等公用支出,以及教育部门的生均标准,运动员伙食补贴等非在职人员人均标准。对有预算外收入和实行差额管理的单位,则通过设置调整系数予以调节。
3.建立专项支出项目备选制度。1998年,天津市财政局发布了《天津市实施备选项目管理办法》,并相应建立了专项支出项目备选制度。主要是由财政部门会同专项预算管理部门、主管预算部门,根据各部门的事业发展要求,编制三至五年的中长期项目备选规划,在组织有关专家进行论证的基础上,根据项目轻重缓急确定优先顺序并列入项目备选库,每年视财力可能,顺序编制专项支出项目备选年度预算。近年来,天津市按照项目备选原则,陆续实施了农村学校布局调整、市区中小学布局调整、地方高校基础实验室建设、狱政设施布局调整、区县图书馆、档案馆、文化馆、计划生育手术站建设、法院乡镇派出法庭等近20项备选项目规划,取得了较好的效果。目前,市财政局正会同各主管预算部门和有关专项预算管理部门抓紧制定下一个五年的专项支出项目备选规划,重点是中专职校布局调整建设规划,卫生资源调整建设规划,监控及环境改造规划以及各类学校校园网建设规划等。
4.建立政府采购预算。主要是将公用支出和专项支出中的大宗大型的设备购置,以及财政投资的基本建设项目,通过公开招投标等方式,实行政府集中统一采购,并相应编制政府采购预算。为适应政府采购规模不断扩大的需要,天津市在部门预算报表中增加了政府采购预算内容,统一规范了政府采购预算的编报格式,主管预算部门按照财政部门公布的政府采购目录和统一的预算格式,分类编写基本建设和其他项目备选的政府采购计划,形成本部门政府采购预算。政府采购预算编制形成后,由财政部门送交政府采购部门具体组织集中采购。2001年,天津市政府采购预算为18.2亿元,占当年公用支出和专项支出总额的23.5%。
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