地方财政制度创新是建立稳固、平衡、强大财政的不竭动力,是增强财政实力和创新力的重要途径。当前地方财政制度创新应努力实现三大目标:增强政府的宏观调控能力、提高政府理财的综合效益、防范地方财政风险。围绕这三大目标,地方财政亟待完成以下制度创新任务。
(一)增强政府宏观调控能力的制度构建
在我国,地方政府需要增强调控能力,湖北更应如此。湖北九省通衢、承东启西,有着良好的资源、交通、人文等优势,然而在计划经济向市场经济的转换过程中,湖北的经济已经远远落后于沿海省市,目前面临的周边省市的竞争压力还呈加大趋势。推动地方经济的发展仅靠市场自发的力量是远远不够的,需要强而有力的政府干预和调节,惟如此,才能提升经济发展速度。而令人担忧的是,由于受体制等因素的影响,目前地方政府的宏观调控能力受到严重制约。要改变这一状况,惟一出路就是加强地方财政制度创新。
首先通过财政体制创新,增强省级财政实力。主要任务是完善省以下分税制财政体制,根据这些年来经济结构的调整和财源结构的变化情况,在增强各地发展经济、培植财源积极性的基础上,重点考虑如何增加省级财政收入,增强省级对各地的转移支付的能力,并尽快建立起规范、科学的转移支付制度。
其二通过对政府性非税收入管理制度创新,拓展地方政府理财空间。同国外地方财政相比,我国地方政府非税收入的规模问题并不是主要问题,关键是管理问题。国外的非税收入完全由政府直接调控,而我国的非税收入不仅人大代表无法监督,就是财政部门也难知其详,因为大部分非税收入是由各个部门控制,没有完全纳入财政管理。当前需要从非税收入管理制度上进行创新,将规模巨大的政府性非税收入纳入财政的管理范围,以拓展政府的理财空间。
具体创新内容包括费改税、扩大非税收入纳入财政预算管理的范围、对非税收入实行特别会计预算,等等。
其三通过财政投融资制度创新,丰富和完善政府调控手段。地方政府调控经济的手段在目前既定的制度环境下非常有限。当前可以借中央实行积极财政政策、启动民间投资的大好时机,对财政贴息、财政担保、财政参股进行因地制宜的创新,以完善地方财政投融资制度,丰富地方政府的宏观调控手段。
其四通过国有资本运营制度创新,盘活政府的各种财源。其重点是对国有资产进行转让、拍卖、联合、合作等,以实现国有资产的良性循环和不断增值。要以产权界定为前提,以产权登记为基础,以产权变动监管为重点,以股权管理为突破口,以资本金预算为手段,优化国有资产产权资源配置。同时要对非经营性国有资产管理制度进行创新,提高其使用效益。
最后进一步创新政府采购制度,增强其调控经济的力度。政府采购制度不仅是节约财政资金的手段,也是政府进行宏观调控的有效工具。当前创新的重点是建立和完善政府采购的法律法规、建立科学的政府采购管理体制和统一的政府采购市场体系。
(二)提高政府理财的综合效益的制度构建
所谓综合效益是指涵盖经济、政治和社会多个方面的效益,既讲宏观上的效益又讲微观上的效益,既讲近期效益又讲长远效益。政府理财的综合效益具有战略性质,关乎党和政府的总体部署和经济发展与社会进步的全局,以效益为基本取向来构建地方财政制度框架的意义就在于此。
一是通过财政收入制度创新,提高收入征管效率。要建立产值税收率考核制度,将财政收入与GDP、产值和农特产品产量挂钩。进一步完善税款直达制度,推行“国库经收、税款直达、微机联网”的税款征收入库制度模式。
二是通过财政支出制度创新,提高财政资金使用效益。要进一步加强零户统管制度创新,加强国库集中收付制度创新,加强工资财政统发制度创新,建立财政资金使用效益考核评价制度。
三是通过财政预算管理制度创新,减少政府运行成本。要改革预算编制方法,在完善零基预算、综合预算的基础上,进一步加强部门预算制度创新。要强化预算约束,淡化决算程序。建立政府公共预算,完善预算管理体系。
四是通过财政监督管理制度创新,减少财政资金的浪费和损失。要进一步加强会计委派制度创新,建立健全对重大预算支出的申报、使用和财政专项资金使用的监督制度,建立和完善财政监督与社会中介机构相结合的监督管理体系。
(三)防范地方财政风险的制度构建
财政风险在不同的地方表现的方式和程度不尽相同,不发达地区要高于发达地区,县乡财政要高于省市财政。县乡财政风险主要来源于累计的财政赤字、财政挂账、政府借款、国债、政府外债、城乡信用风险转移、社会风险(如来自社会保障方面的风险)和自然风险等方面。财政风险对于政府正常运转和社会稳定运行潜在着严重威胁。防范和化解财政风险是地方财政制度创新的重要目标。
首先通过政府债务管理制度创新,防范地方政府债务风险。在政府的债务管理上,省财政既是债务人,又是债权人,政府的债务风险是直接的财政风险。要防范政府债务风险,必须加强制度创新。要转换政府外债转贷模式,科学确定贷款投向,实行政府外债统一管理。建立政府债务监控、核算体系和定期报表制度,加强国内配套资金和还贷准备金的统一管理。
其次通过社会保障管理制度创新,增强财政抵御社会风险的能力。随着国有企业的改革逐步加快、政府机构改革的逐步深化、农业现代化的逐步推进和产业结构调整力度的逐步加大,我国必将面临新的就业压力。随着人口老龄化逐步到来,我国的社会保障资金的收支矛盾也将日益突出。诸方面的问题都潜藏着社会风险,需要进行社会保障制度创新。重点是要建立和完善社会保障预算制度,健全社会保障管理机构,并建立完善社会保障税收和其它社保收入的征管制度。
最后是探索建立财政风险基金制度,化解来自县乡政府、金融部门和自然灾害的风险。
(作者为湖北省财政厅副厅长)