时间:2020-04-25 作者:王克冰 (作者单位:天津市财政局)
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摘要:
随着社会主义市场经济体制条件下政府公共财政框架的逐步建立,现行的预算分类体系已难以适应预算管理的需要,改革呼声日渐,业已成为目前清除改革障碍、加快改革进程的关键环节。从2000年起,财政部召集部分院校、省市财政部门、国际货币基金组织的专家,集中进行了政府收支分类改革研究工作,并于当年8月提出了政府收支分类改革总体方案,经几番征求意见和修订,目前已基本成形。财政部决定从2001年起,在天津等部分省市进行政府收支分类改革试点。待试点取得经验后在全国范围推广使用。自此,研究政府收支分类,已成为各级财政部门进一步深化预算管理改革的一项重要内容。
一、我国政府预算收支分类的基本现状
一般而言,收入分类可以根据法律基础分类,也可以根据收入形式、收入来源、征收机关、经济效益和收入归宿等多重角度分类。1997年以前,我国将财政收入划分为工商税收、农牧业税收、企业所得税收、国有企业计划亏损补贴、专项收入等若干类别,基本上按征收机关和收入形式划分,若连子类一并分析,则分类基础就比较杂乱了,如工商税收的子类按收入形式和法律基础划分,企业所得税收又按收入来源划分。1998年以后,我国改变了收入分类方法,收入按项...
随着社会主义市场经济体制条件下政府公共财政框架的逐步建立,现行的预算分类体系已难以适应预算管理的需要,改革呼声日渐,业已成为目前清除改革障碍、加快改革进程的关键环节。从2000年起,财政部召集部分院校、省市财政部门、国际货币基金组织的专家,集中进行了政府收支分类改革研究工作,并于当年8月提出了政府收支分类改革总体方案,经几番征求意见和修订,目前已基本成形。财政部决定从2001年起,在天津等部分省市进行政府收支分类改革试点。待试点取得经验后在全国范围推广使用。自此,研究政府收支分类,已成为各级财政部门进一步深化预算管理改革的一项重要内容。
一、我国政府预算收支分类的基本现状
一般而言,收入分类可以根据法律基础分类,也可以根据收入形式、收入来源、征收机关、经济效益和收入归宿等多重角度分类。1997年以前,我国将财政收入划分为工商税收、农牧业税收、企业所得税收、国有企业计划亏损补贴、专项收入等若干类别,基本上按征收机关和收入形式划分,若连子类一并分析,则分类基础就比较杂乱了,如工商税收的子类按收入形式和法律基础划分,企业所得税收又按收入来源划分。1998年以后,我国改变了收入分类方法,收入按项目详列,收入项目基本以收入形式和法律为基础,在收入项目之下,再按收入来源划分子类,基本满足了各方面统计分析数据的需要,在分类方法上也具有一定的代表性,但这种方式仍存在分类过细、缺乏总体概念等明显的弊端。
我国财政支出一直沿用单一的按功能分类方式(兼含按政府职能及经济性质分类),将支出划分为基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用、支援农业支出、工交流通等部门事业费、文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生经费、税务等部门事业费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、外交外事支出、公检法司支出、城市维护费、政策性补贴支出等33类。上述分类存在明显的缺点和局限性,首先是范围不周延,不管如何枚举,也难以涵盖政府全部职能;其次是分类体系和结构不很清晰,经济类科目和行政事业经费类科目界限模糊,细化性和可比性均较差,与国际分类不接轨,比较研究较为困难。
二、我国政府预算收支分类改革的基本原则和目标模式
综上所述,我国现行预算收支分类体系存在着分类基础不够明确和统一、分类方式单一、分类不够细化和周延、可比性差、与国际不接轨、系统性和科学性均较缺乏等种种缺陷,特别是长期以来,预算科目体系基本上是针对预算内收支的,大量预算外收支,甚至包括社会保障基金这类关系国计民生的大型资金均游离于预算科目体系之外,不能不说是预算收支分类的重大缺憾,严重影响了财政资金的综合管理和效益的充分发挥,甚至影响到我国公共财政体系的逐步建立,而科目分类较粗也明显制约了预算细化和国库集中收付制度的顺利实施。因此,适应改革和发展需要,必须对现行科目体系进行全面的、结构性的改革。
按照财政部拟定的政府收支分类改革方案,我国政府预算收支分类改革的基本原则有三,一是全面、准确地反映政府收支活动,不仅包括财政预算内收支,也包括财政预算外收支和预算单位自行组织的各项收支;二是规范和细化,即对所有政府收支科目进行科学划分和合理细化,统一分类基础和标准,增强其经济分析功能,为进一步提高财政透明度、增强政府宏观管理创造条件;三是国际惯例和我国国情相结合,即注重长远目标和现实需求的有机结合,既要尽可能符合市场经济国家通行做法,以便进行国际比较和研究,又要充分满足我国现行经济体制和管理的客观要求,体现政策延续性,保障改革顺利推行。
根据目前拟定的政府收支分类改革方案,我国政府预算收支分类体系将由“部门分类”、“功能分类”和“经济分类”三部分组成,在“功能分类”和“经济分类”中,经常性预算和资本性预算作了较为明确的划分。具体目标模式是:
“部门分类”依据预算部门的性质和管理级次划分,按立法机关、司法机关、行政机关、军队(含武警)、社会团体、事业单位、企业等顺序分类。
收入科目不再按功能分类,“支出功能分类”与目前的支出科目体例类似,但内容作了结构性改动。支出功能分类根据政府活动不同共设置11类,具体是:一般公共服务类、国防类、公共安全类、教育类、文化体育及宗教类、社会保障类、医疗卫生类、环境保护类、城镇住房与社区类、经济事务类、未划分的财政支出类。
“经济分类”包括“收入经济分类”和“支出经济分类”两部分。“收入经济分类”与以往收入预算科目相对应,但融入了较多的以往不曾在科目中体现的预算外收入内容。“收入经济分类”划分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入和债务收入等6类。“支出经济分类”是此次改革的重要内容,是在以往目级科目的基础上发展起来的,成为单独的一套科目体系,而内容也更加丰富,结构更趋完整,项目更为细化。“支出经济分类”包括经常性支出、资本性支出、贷款转贷和产权参股、债务本金偿还等四个类级科目,其中经常性支出包含人员支出、商品和劳务支出、经常性转移支付、国内债务付息支出、国外债务付息支出、预备费等6款。特别需要指出的是,由于离退休经费最终要走上社会化发放的道路,因此,将其从人员支出科目中剔除,而放入经常性转移支付科目之中。
三、实施政府预算收支分类改革的配套措施
实施政府预算收支分类改革是一项系统工程,需要适当的改革时机和相应配套措施的完善。首先,政府收支分类改革与目前正在实施的预算编制改革密切相关,以细化预算内容、实行部门预算为主题的预算编制改革深入到一定程度,必然呼唤政府收支分类改革措施的出台,而政府收支分类改革也是预算编制改革深化的必然结果。其次,按目前拟定的政府收支分类改革方案,预算科目体系发生了根本性变动,必然触动总预算会计核算等一系列制度体系,需要对税收、国库以及财政总预算等相关会计制度进行相应的修订和完善,政府收支科目变化后,各项收入缴款、支出拨款、收入退库的凭证以及预算、决算和会计报表体系均不再适用,也需要进行相应的变革。再次,政府收支分类改革与目前酝酿实施的国库集中支付制度改革有着千丝万缕的联系,政府收支分类确定的预算科目体系是国库集中收付核算的基础,二者必须有很好的衔接,在设计思想上必须保持高度的一致,否则实施效果是难以预料的。最后,政府预算收支分类改革出台后,预算科目由单一的功能科目转为部门、功能、经济三类科目,原有的管理软件必然不再适应,需提前对管理软件进行相应的预防性修订、完善,以防止因软件原因使改革措施难以落实到位,而且,需要进一步推动财、税、库网络建设工作,以使新的政府收支分类能够真正全面、准确、及时地反映政府收支活动。
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