余庆县是一个典型的山区农业县,财源结构单一,财政收入主要依靠农业,农业税收占地方财政收入的比例多年来都在60%以上。这种单一的财源结构严重制约了全县经济社会的健康发展,其弊端主要表现在以下三个方面:
1.过分依赖于农业的财源结构潜伏着极大的风险。首先是自然风险,一旦遇上较大的自然灾害,农民收入和财政收入将同时受到极大影响,财政还要承担更大的救济任务。其次是由于结构不合理,政策性风险大。如1998年国家实行烤烟生产计划宏观调控,使我县烟叶特产税锐减1200余万元,形成财政收入大起大落的状况,无法稳定增长。第三是市场风险,除烤烟、粮食外,其它农副产品的价格是编制财政预算时难以正确估计的,增大了财政预算的风险系数。
2.农业税收短时间内难以实现较大增长。从我县的实际情况看,烤烟生产经过几年起伏之后,18万担左右的产量、420元左右的担均价、1500万元左右的烟叶特产税基本稳定,即使不发生自然灾害,市场不发生重大变化,在生产技术没有重大突破的情况下,特产税也难以再有多大增长。
3.农业税收的季节性使经济和社会各项事业发展受到严重制约。只有秋收后财政收入都进了盘子,才敢真正量入为出;上半年的主要精力都放在保证人员工资发放和国家机关正常运转上,即使预算安排的项目,除特别急需外,多数也要放在下半年拨付资金,延误了上半年的发展时间,使财政资金的使用效益受到很大影响。
为改变这种过分依赖农业的单一财源结构,县委、县政府认真分析了余庆县实际,决定实施小城镇发展战略。根据县城位于县境边缘、对全县经济辐射带动能力较弱的实际,提出了“均衡发展,整体推进”的城镇化发展思路,以县城、龙溪、构皮滩、敖溪、松烟5个“撤并建”前的老区镇为重点,10镇全部启动,并结合大乌江航运开通、旅游资源开发和服务构皮滩电站建设,经省政府批准,撤销凉风镇,在大乌江码头处新建了大乌江镇。同时启动了部分新村建设。在建设过程中,始终坚持以规划为龙头,做到老区镇有详细规划、新建镇和赶集场镇有总体规划,中心村有控制性规划。目前,全县10个镇90%的街道完成了路面硬化,城镇自来水普及率100%,171个村已经有71个村通程控电话,城镇化水平达28.1%,提前3年实现并超过2002年城镇化水平24.1%的规划目标。
近年来,我县按照城镇经济与农村经济“两线运行”的发展思路,大力发展城镇经济,促进财源结构调整,取得了明显效果。
一是通过加大小城镇建设投入,拉动了社会投资,刺激了消费。1999年全县共计投入小城镇基础设施建设资金1.2亿元,促使住房建设特别是私人建房大量增加,全县总计新增住房面积168万平方米,用于住房建设的社会投资近4亿元,使红砖销售量比上年同期增长60.7%,水泥和瓦的销售量分别增长1.12倍、1.53倍。
二是实行城镇户籍制度改革和农村土地使用权有偿流转制度改革。对农村人口和外来人员,只要在城镇已有基本生活来源,有固定住所和愿意到城镇居住的,可以办理城镇常住户口,免收增容费,在子女入学、就业、参军、粮油供应及社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇,并可保留原有的土地承包经营权;对到城镇居住的农民,其原有土地的承包经营权,在国家规定的承包期内,可以转包、出租、入股、抵押、拍卖、托管、出售等,降低农村人口向城镇人口过渡的“门槛”,促使农村土地使用权向种植水平较高的大户转移,同时也解除了农村人口进入城镇落户的后顾之忧。仅1999年,全县城镇常驻人口就增加3000余人,为农副产品提供了更大的消费市场。
三是通过旧城改造,促使土地增值。如1999年县国有投资公司实施建设的县城香港路、澳门路、步行街、西门街、杨家井街、伺心路等6条街道,总投资700多万元,由国有投资公司借用财政从预算外资金集中的基础设施建设基金100万元作为前期投入,滚动发展。通过土地开发出让,土地增值的收入扣除直接基础设施投资和安置补偿,还结余近200万元。
四是改变过去单纯依靠政府投入基础设施建设的办法,吸引社会资金参与市场建设。如白泥镇子营村利用村集体土地处于县城新开发的乌江路黄金地段的优势,通过出让村集体资产自筹资金120万元,贷款300万元,总投资420万元(不含土地资产)兴建了子营农贸市场。该市场集农副产品批发、零售、运输、贮藏和信息服务为一体,日均成交额10万元左右,不仅解决了县城多年来沿街为市的脏、乱、差状况,也方便了税费集中征管,每年可提供税费60万元。白泥镇环城村利用集体土地处于县城循黄公路与余石公路交汇处的优势,自筹资金60万元,建成占地面积3500平方米的停车场,并开展维修、清洗等服务,不仅使县城车辆乱停乱放的面貌大大改观,而且增加了村级积累,开辟了新的财源。
五是通过国有资本置换,即采取国有资产出让——筹集资金——投入的方式,既筹集了大量建设资金,又盘活了国有资产。如原县城实验幼儿园由于选址不当,造成主体工程刚完工就成为闲置资产,与之紧邻的县电信局正在积极进行资本扩张,县政府随即与县电信局协商,将幼儿园国有资产作价100万元有偿转让给县电信局,不但还清了80万元债务,还为新的实验幼儿园建设筹集了部分资金。又如将处于县城黄金地段的白泥镇政府以150万元有偿转让给县邮政局建新邮政大楼,将原汽车站地盘以198万元有偿转让给县烟草公司建烟草综合服务楼,盘活了国有资产,加快了城镇建设。
六是通过加快小城镇建设,为城镇二、三产业发展注入了生机。停产多年的刺梨汁厂重新恢复生产,优质米、牛肉干、红金桔等农副产品加工龙头企业纷纷组建,并产生了良好效益;旅游业也开始起步,2000年共接待游客1.2万人次。
七是随着小城镇的发展,城镇工商税收已经成为我县财源结构中的重要支柱,发展势头较好。我县1997-2000年4年地方工商税收的增长速度分别为23.4%、37%、22.9%、24.3%,2000年地方工商税收完成1508万元,占当年地方财政收入的37.1%,是当年农业税3倍多,超过当年的烟叶特产税。
实践证明,加快小城镇建设是促进财源结构调整行之有效的重要举措。在国家实施西部大开发战略和国内经济形势总体趋好的情况下,通过加快小城镇建设,将使我县地方工商税收实现每年20%以上的增长速度。照此发展到2003年,全县地方工商税收将达到2700-3000万元,超过当年农业四税的总和,成为财源结构中的第一大支柱。