改革开放以来,山东省济南市共实际利用世行贷款、外国政府贷款、国际融资性租赁等资金合计金额11960.78万美元,按现行汇率约合人民币10亿元,共涉及农业、林业、教育、卫生、环保、电信、工业等领域的28个项目。利用外债弥补了各项建设资金的不足,引进了国外的先进技术和管理经验,加强了基础设施建设,改善了投资硬环境,增强了区位优势。
但在利用外债的过程中也暴露出一些问题和矛盾,导致了一些项目效益低下。这些问题归纳起来集中表现在没有健全的外债管理体制方面:一是没有形成“借、用、还”与“责、权、利”相统一的外债管理体制,很多部门都借外债,但只重数量,不重质量和实效,并且忽视管理,因而形成一些项目效益差、无力还款的状况;二是在外债的选项立项过程中,缺乏周密的可行性研究和市场调查,引进设备技术落后、有质量问题等,因而造成一些外债项目的“夭折”;三是一些设备的引进未进行招标采购,未经有关专家考察评估,造成盲目引进。
利用外债,必须进行科学的管理,才能使引进的国外先进技术得以充分的消化、吸收,并在此基础上实现创新,从而产生好的经济效益和社会效益。外债管理是一项从宏观到微观的系统工程,必须从宏观上建立与社会主义市场经济相适应的外债管理体制,从微观上建立既按国际惯例运行、又符合我国国情的外债管理制度。
一、宏观管理的关键在于建立健全统一的外债管理体制
目前,济南市正在逐步建立以市财政等部门为主的“借、用、还”与“责、权、利”相统一的外债管理体制,这样可以从经济发展的全局和加强外债宏观管理的角度出发,充分考虑经济建设的需要及对外债的偿还能力,统筹安排并协调、管理各部门、各单位的对外借债活动,并建立健全外债预警机制。
财政部门应本着“积极、有效、适度”的利用外债原则,主要进行以下管理:
(一)外债的总量规模和投资方向管理。济南市今后利用外债的总体指导思想是:进一步拓宽利用外债的领域,优化结构,积极、合理、有效地利用国外资金、技术、设备,并加强管理及消化、吸收、创新工作,提高外债项目的社会和经济效益。
1、确定合理的利用外债的总量规模。借用国外贷款实际上是国民收入的超前分配,因此必须确定合理的利用外债的总量规模,既适应经济发展状况,又适应当前国际资本流动的形势。
2、确定合理的外债结构和外债投资方向。利用外债首先要统筹处理好国内资金和国外资金的关系、各类外债借款的比例关系,保持合理的外债利率结构、期限结构等;其次还必须把握明确的产业投向,引导外债投向社会效益较好的公益设施、基础设施以及资金、技术密集型项目、高附加值项目、出口创汇产业,以及引进先进技术、进口设备改造现有企业方面。
(二)外债的效益管理。财政部门要积极参加项目前期的准备工作,如项目的可行性研究等,把好事前审批关,同时在外债使用过程中加强对项目单位的监督指导与管理,以确保外债项目经济、社会效益的实现。
(三)外债的偿还管理。财政部门负责公益性和非经营性基础设施项目外债的偿还工作。应提前做好贷款还本付息付费的资金需求预测和准备工作,并设立“贷款还款准备金”,以确保到期按时足额地偿还贷款本金、利息和承诺费。
二、微观管理的关键在于消化、吸收,创新和增益
项目微观管理系统由运行管理、财务管理和人本管理三个子系统构成。三个子系统相互制约,相互作用,缺一不可,有机统一,使项目微观管理系统达到最佳状态。
(一)科学的运行管理是项目成功的基础。系统而科学的项目运行管理包括从选项、立项到设备的引进、购建再到消化、吸收、创新三个阶段,环环相扣,构成有机整体,以达到有效利用外债的目的。
1、把好项目的选项、立项关。选项、立项首先应找准制约经济发展的“瓶颈”,体现产业政策和经济发展重点,将利用外债纳入经济建设的整体布局中统筹考虑;还要预测产品的市场前景以及项目的投资利润率和出口创汇率,考察项目的偿还能力和投资回收期等,因此,选项立项必须具备前瞻性。如80年代初,济南市某粮库利用外国政府款项引进了国外的先进面粉生产设备。项目投产后,生产出的“民天”牌面粉一直是广大消费者的首选品牌,创良好经济效益。
2、采用国际竞争招标方式引进设备,并在工程建设中引进先进技术。在招标中,要注意设备、技术的先进性与适用性,应与国内配套设备、消化和吸收能力等相适应,并且注重软件(如工艺设计、技术服务和人员培训等)的引进。如济南市某大学,由各类专业人员组成的“世行贷款项目办公室”制定采购计划,招标采购教学仪器设备,从而保证了引进仪器设备适应教学和科研的创新。
3、在对引进国外先进技术消化、吸收的基础上,不断进行创新。引进国外先进技术设备的最终目的是实现超越,而不是永远跟在人家后面跑。济南市某面粉生产企业在利用外国政府贷款引进设备的安装、验收阶段就开始了对引进设备技术的消化、吸收工作,并适应市场的变化,不断进行技术创新和产品创新,先后开发出了40多个品种的面粉,赢得了市场。
(二)加强人本管理是提高生产力的根本。管理队伍的素质决定了利用外债的水平。因此要提高管理人员的素质,增强敬业精神和责任心,熟悉外债政策、法规和国际惯例及工作程序,精通管理、专业技术知识及外语,并具有组织和协调能力。
(三)加强财务管理,防范外债风险。项目单位应严格执行有关财务会计制度,并建立、健全内部财务管理制度,加强对项目的财务核算;同时加强外汇风险管理,采用货币保值条款法、提前或延期结汇法以及货币选择法等,以防范汇率变动风险,并保持项目合理的资本结构。