浙江省“两保两挂”财政改革，改过去“要我平衡”为“我要平衡”，变“重收轻支”为“收支并重”，使人、财、物的配置更趋合理，潜能亦得到充分发挥。理财观念和理财思想的转变，使实行“两保两挂”改革的县市在财政支出管理方面取得了显著的成效，不仅连续6年实现当年财政收支平衡，而且各级政府普遍增强了预算管理的规范化、法制化意识，财政支出管理水平上了一个新台阶。

“两保两挂”认识在深化

上级政府财政弥补下级政府财政收不抵支缺口的传统思路是：补助额与下级政府的财政收入应呈负相关的关系，即本级财政收入多，获得补助的数额就相对少；本级财政收入少，获得补助的数额就相对多。1995年以前，浙江省财政体制中有关对贫困地区的财政补助基本上是按上述思路进行的。由此省和县之间在补助问题上形成了反向思维：省里希望县里多增加财政收入，减少对补助的依赖；而县里希望减少本级财政收入而获得较多的补助收入。这种反向思维所造成的后果是省对县的财政补助陷入恶性循环，“越穷越补，越补越穷”，一些贫困和次贫困县不是在增收节支上下功夫，而是在争取补助上作文章。显然，这样的补助方式不但没有很好地解决补助县的财政困难问题，反而在物价上涨、开支标准提高等因素影响下，显得更加困难，财政赤字越来越大。1994年，浙江省财政给17个贫困和次贫困县（市）补助了20278万元，比1993年增加5500万元，而这些县（市）仍出现了11222万元的财政赤字。

在这种情况下，浙江省财政厅坚持“以人为本”的思想，把激励和约束有机结合起来，于1995年实行了“两保两挂”财政政策，即“在保证完成中央两税任务和当年财政收支平衡的前提下，省财政的困难补助和奖励与地方财政收入增长挂钩”。具体实施办法是，以1994年补助和地方收入实绩为基数，从1995年起，地方财政收入每增长1%，省补助增长0.5%，地方收入每增加100万元，省财政奖励5万元，用于对县市主要领导及财税部门的奖励。省财政厅翁礼华厅长告诉记者：“这一政策体现了以人为本的思想，是建立在人本思想上的一项政策。所有的政策都是针对人而言的，没有人就没有世界，也就没有经济活动的存在，更没有什么政策。……同时，人也是有很大差别的，这意味着人的潜力很大，关键是政策取向要有合理的标准，把人的积极性激发出来。所以，我们是本着人本主义的思想去研究制定‘两保两挂，财政政策的。”

“两保两挂”的制度安排，通过“挂”来体现一种激励机制，通过“保”来反映压力机制。只有完成了“保”的任务，才有可能“挂”；也正是有“挂”的希望，才有动力去完成“保”的任务。保和挂相互制约，缺一不可。

当然，客观事物错综复杂且变化难测，人们的认识不可能一次完成。对“两保两挂”的认识也是在不断深化的。比如，随着时间的推移“两保两挂”也暴露出了一些问题：一是个别县只顾眼前利益，不顾长远发展，“两保两挂”所得补助多用于行政性开支，发展生产、培植财源力度不大，造成财政收入增幅逐年下降；二是由于各县市间收入基数、补助基数不同，所得好处也有较大差异；三是各县产业结构不同，其经济发展情况参差不齐，在运行中产生了新的财政落后；四是比较起来，原贫困县的财政困难已有明显的改善，而原上交县的困难相对比较突出，政策边际效益递减现象已逐步显现。因此，浙江省财政厅遵循实践——认识——再实践——再认识的认识论规律，对政策进行了不断的完善和修正。比如适当扩大“两保两挂”实施面，1997年增加了安吉县，1998年增加了地级舟山市、衢州市，2001年增加了地级金华市，目前全省实行“两保两挂”政策的市县已有27个。1997年下半年，根据国、地税机构进一步分设的情况，将“两保”中的保“两税”完成，改为保逐年消化累计赤字。1998年是第二轮“两保两挂”财政政策的开始年，为了让各地有更长远打算，将执行期限由原来的“一定三年”改为“一定五年”，并根据“大稳定、小调整，既不鞭打快牛、也不鼓励落后”的原则；对部分县（市）的补助基数进行了微调和特殊调整，并分档明确了新一轮的挂钩基数，提高了边际效益。1999年，为了进一步调动地方发展经济、开辟和涵养财源，出台了“两保两挂”财源建设技改贴息补助政策，即“两保两挂”县市地方财政收入比上年地方财政收入增加额与省技改贴息补助挂钩（环比），补助比例为增加额的10%，专项用于“两保两挂”县市财源建设的技改贴息，一定四年不变（即1999-2002年）。通过实施上述改进的措施，使“两保两挂”市县在实际工作中感到奋斗目标“跳一跳，够得着”，从而使扶贫工做继续保持“四两拨千斤”的活力。

记者曾经问过翁礼华厅长，“两保两挂”实施过程中遇到过阻力吗？翁厅长回答说：“一开始贫困县不了解这个政策，认为财政厅又在动歪脑子算计他们了，有抵触情绪。后来我们找到几个精明的县领导，让他们来算账。结果一算就算出甜头来了。”缙云县接到改革方案时正在做全年的财政预算，往年都做赤字预算，1995年若再出现赤字，全县就会少800万元补助，于是全县各级动员，开源节流，年底一举消灭了财政赤字，还增加县财政可用资金259万元。正如有的县长说，“两保两挂”改革逼我们去研究财政，逼我们去“增收节支”。

同时，各县市在具体执行“两保两挂”财政政策中，认识上也有一个逐步深化的过程。过去往往认为财政工作首要的是多收，收入越多，支出规模就越大，工作成绩也就越大，对支出管理重视不够，甚至有所忽视。其结果是收入增长再快，财政的包袱却似“雨中背稻草——越背越重”。遂昌县1999年与1995年相比，虽然地方财政收入增加了3626万元，地方可用财力增加了3990万元，但是，县级财政支出却增加了4907万元，支出与可用财力的缺口从1995年的870万元猛增到1999年的1787万元，可见收支矛盾之尖锐。分析起来，问题出在支出管理上。正如国家级贫困县文成县县长陈作荣所说的那样：“近年来，尽管我们在搞好财源建设方面花了很大力气，但由于自身经济薄弱，产业结构和产品结构调整十分困难，没有形成支柱产业，财政收入缺乏新的增长点，财政面临着比较严重的收支矛盾。因此，我们深知，当财政收入量既定后，要实现‘两保两挂’财政政策目标，财政工作的重心就是加强支出管理，提高资金的使用效益。”因此，必须增收节支并重，“开源”与“节流”并举，财政的状况才能逐渐好转。

“两保两挂”做法在改进

近年来，各县市积极把财政管理提高到兴财之道的高度来认识，通过合理支出、节约支出增财源，特别是牢固树立节约支出也是财源建设的观点，搞好支出管理，使“两保两挂”的做法不断得以改进。

丽水市（撤地设市前为丽水地区）“穷则思变”，在支出改革上狠下功夫。利用撤地设市的机会，结合财政统发工资工作，着手组建市“预算会计核算中心”，并按照统一规划、分批实施的原则，到2001年6月底前所有列入会计集中核算范围的单位全面进入核算中心，集中核算，实行五统一办法，即：统一办理资金结算——由中心开设一个银行基本户，统一办理单位的现金、转账、汇兑等资金结算和经费的拨入、支出等，单位原账户资金如数划转中心统一开设的账户；统一发放工资——纳入会计集中核算单位编制限额内的干部和正式职工工资由中心按规定的范围和标准统一发放；统一会计核算——各单位不再设会计出纳岗位，只设报账员，单位所有会计职能由中心办理；统一集中管理会计档案——单位会计档案由中心统一保管、编目、立卷、归档和管理；统一财务公开单位财务公开内容由中心按市委确定的公开内容定期公开。

磐安县制定10条节支措施，以强化支出管理保平衡。这些措施是：几大班子经费包干；增人不增支；严格控制外出考察；完善公费医疗制度；加强部门预算外资金管理；罚没款“收支两条线”管理；“两保两挂”向乡镇延伸；停批行政机关基建项目；严格控制专控商品；对机关小车、通讯及接待费用制度进行改革。正是做到了收支并重，该县作为浙江省第一批“两保两挂”县，已连续6年实现了财政收支平衡，并全部消化了历年赤字368万元。

龙游县试行资金直拨制，加强专项资金管理。从1999年开始，该县在农口系统共直拨专项资金447万元，成效明显。2000年，已逐步推广到各系统、各部门单位。凡属本级预算安排的专项资金、政府基金、省以上财政专项资金，均由财政直接拨付给项目实施单位或受援单位。首先，建立资金专户储存制度，由财政分别设立支农资金、工交商贸、行财社保等三个资金专户，分别核算农口系统、工交商贸系统、文教行政社保系统的专项资金；其次，在资金核拨时，先由主管部门按专项资金的计划项目、管理要求、项目投资预算和建设进度，填写《专项资金项目分期用款表》，经财政部门审核后，将资金直接拨至项目实施单位或资金受援单位；此外，财政部门进行定期或不定期的检查，并建立专项资金使用情况反馈制度，保证资金的专款专用。这样，较好地实现了财权和事权的相对分离，有效地避免了截留、挪用和浪费专项资金现象的发生，提高了财政拨款项目资金的如期到位率和使用效益，有利于项目实施单位加强施工管理，深受项目实施单位的欢迎。

总之，实行“两保两挂”改革的县市在认识逐步深化的基础上，做法也在不断改进，进一步体现了各县市的地方特色。如青田、三门等多数县市对行政机关和事业单位实行了“零基预算”；开化县加强对公费医疗的管理，是全省人均公费医疗支出比较低的县之一；文成县对事业单位采取“一包两促”经费管理办法，对医疗费采取按工龄分档包干办法；武义县在坚持“核算单位不变、单位财务收支自主权不变”的前提下，实行“三取消、三统一、两直达、两建立”的“收支直达，财务统管”的新财政管理体制；缙云县针对各行政事业单位工作性质和预算外收支状况，分别实行了“包死基数，一定三年不变”，“核定基数，比例递增”，“确定基数，分年核定”等三种包干形式，取得了明显的节支效果。还有的县市对部门预算、政府采购制度等进行了积极的尝试和探索，也取得了较好的效果。

“两保两挂”成效在拓展

实践证明，实行“两保两挂”财政改革对促进地方发展经济，改善财政收支面貌起到了很好的作用，收到了“四两拨千斤”之功效。1995年当年，实行改革的县（市）地方财政收入增长39%；1996年财政收入又比上年增长27.4%，并全部实现收支平衡。1998年第一批实行改革的县市，地方财政收入又比上年增长18.3%。而支出方面，不论是支出的规模、结构及效益上都较以前有不同程度的改善，使“两保两挂”的成效得以拓展。

“两保两挂”促进了财政支出规模的扩大，有力地支持了地方经济的发展。2000年，丽水市先后开工了市区道路交通、水厂、城市防洪、广场绿化等20多个项目，总投资达2.49亿元，相当于此前7年城市建设的投入总量。并运用旧城改造，出让土地使用权筹集了6500余万元城市建设资金，完成了丽水市区旧城改造22万平方米旧房的拆迁，加快城市道路等公共基础设施建设，提高市民对公共产品的共享率，努力实现新的丽水市“一年一个样，五年大变样”的目标。舟山市在财力比较紧张的情况下，运用“四两拨千斤”的理财机制，通过有限的财政资金，引导社会资金和金融资金流向基础设施建设和经济领域，收到明显成效。在支持基础设施建设方面。运用财政补助政策，建成了普陀山民航机场；市本级三年用7000万元的财政补贴、借款，引导全社会资金数亿元，建成了175公里的高标准海塘。在促进经济结构优化升级方面，努力增加财政生产性支出，重点扶持工业、养殖业、远洋渔业、效益农业以及高新技术产业发展，近两年，全市用于支持经济结构调整的财政贴息资金达到3500万元以上，企业增加技改投入10多亿元，对调整该市经济结构、推动经济发展起到了较大的促进作用。

“两保两挂”促进了支出结构的优化，减轻了财政支出的压力。长期靠省财政补助维持正常运转的青田县在“两保两挂”政策出台后，一年的可用财力在年初就知道了，因此，在安排财政支出预算时，严格按照“一要吃饭，二要建设”的原则，先保干部职工的工资，特别是教师、离退休人员的工资，保农业、科技、教育等法定支出的需要，保扶贫、社会保险基金等支出。1999年，对教育拨款4635万元，比1998年增长12.6%。逐步形成了以政府投入为引导、企业投资为主体、金融信贷为支撑的科技投入体系，财政投入科技经费逐年增加，科技三项费用从1997年的34万元增加到2000年的196万元，年均增长79.3%。

“两保两挂”促进了财政支出效益的提高，保证了财政资金的安全使用。舟山市严把预算安排关、资金来源立项审批关、资金拨付关、招投标管理和竣工验收关、资金结算关和财务管理监督关，2000年，市本级对16个财政性投资项目开展决算审查，核减资金16万元，核减率达10.3%。在1999年全省组织的清查回收违纪保险基金和2000年开展的“四项基金”检查中，舟山市是唯一没有违纪金额的地区。常山县改革教育经费管理体制，县政府与教委实行教育经费大包干，即教育系统离退休人员和包干核定编制内的在职人员，其人头经费由县财政预算按实安排，另外县财政预算每年安排120万元公用统筹经费和50万元预备费用于教育事业，并将城镇教育费附加和农村教育费附加全部留给县教委专款专用，其他资金财政一般不予安排。通过此项改革，确保了教育经费专款专用和教师工资的及时足额发放，堵塞了乡镇向县财政“借款”的漏洞，有力推动了教学布局的调整，促进了教育事业的稳步发展。