基于战略价值导向的全面预算管理体系构建与实践

刘东进　宋志鹏　陈永煌　相里媛

作者简介：刘东进，中国化学工程集团有限公司党委常委、总会计师，正高级会计师；宋志鹏，中国化学工程股份有限公司财务资金部副部长，正高级会计师；陈永煌，中国化学工程股份有限公司业务总经理，高级会计师；相里媛，诚东资产管理有限公司会计主管。

摘　要：全面预算管理是企业实现资源优化配置、落地发展战略、提高综合竞争力的重要手段。为贯彻落实加快建设世界一流财务管理体系要求，实现高质量发展，中国化学工程集团有限公司结合自身战略转型实际，持续探索全面预算管理体系创新，逐步建立起基于战略价值导向的“5637”全面预算管理体系。以梳理匡算与编制、审批与下达、执行与控制、分析与调整以及考评与改进“5项基本环节”为基础，构建“6维预算编制表格体系”，设定“三上三下”流程，运用“7种控制方式”，实现预算与战略的高度适配，提升价值创造能力，并积极推进数字赋能，打造战略价值导向的智能型预算管理系统，对企业全面预算改革实践具有重要参考价值。

关键词：战略价值；全面预算管理；价值创造

中图分类号：F275　文献标志码：A　文章编号：1003-286X（2024）11-0017-06

国务院国资委发布的《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》提出要持续完善纵横贯通的全面预算管理体系，实现全面预算与企业战略紧密衔接，主动创造财务价值，提升企业价值创造能力。中国化学工程集团有限公司（以下简称中国化学）积极贯彻落实国务院国资委加快建设世界一流财务管理体系的要求，在战略转型背景下，持续探索全面预算管理改革创新，覆盖全员、全过程、全生命周期，逐步建立起基于战略价值导向的“5637”全面预算管理体系，提升了战略支撑力、决策执行力、市场竞争力、业务协同力和财务管控力，全面改善经营绩效，助力集团实现高质量发展，为企业全面预算管理体系改革实践提供了借鉴和参考。

一、体系构建与实践应用

作为集计划、协调、控制、激励、评价等功能为一体，衔接企业投融资活动、经营活动和财务活动的综合机制，传统的全面预算管理体系偏重于财务预算，与业务预算衔接相对松散，已难以适应公司转型发展的要求，亟需寻求能有效支撑战略落地和精细化管理要求的体系改革和创新。中国化学在实践中思考总结，逐步建立起体系科学、制度规范、流程高效的战略价值导向全面预算管理体系，实现预算与战略高度适配，提升服务于价值创造的能力，助力公司高质量超常规跨越式发展。

（一）战略价值导向框架思路

战略价值导向的全面预算管理以公司战略为出发点，涵盖企业的投融资活动、生产经营活动和财务活动，贯穿所有产生经济价值的环节，在落实精细化管理要求的过程中，实现价值创造。中国化学战略价值导向全面预算管理体系框架如图1所示。

1．以业财融合为基础，实现“横向到边、纵向到底”的管控。业务到财务横向联动，所有数据从集团公司到项目部纵向穿透，覆盖全部管理链条、全部企业和预算单元，跨部门协同、多方联动的全面预算组织体系、管理体系和制度体系，实现业务预算与财务预算的有机融合，全面引领战略落地。

图1　战略价值导向全面预算管理体系框架

2．以战略目标为核心，通过战略规划、经营计划等将战略目标具体化，并落实于预算绩效指标。战略目标是企业发展与功能的具体化，将战略目标依据不同业务板块、不同经营主体等分解为具体的战略规划，战略目标才能具备可实施性；依据战略规划部署，进一步安排各项经营计划、工作任务，筹划生产经营、投融资等，实现战略真正落地至具体的管理活动。战略目标、战略规划等落实于预算绩效指标，为各项具体管理活动提供明确的目标要求，发挥绩效指标导向作用。

3．根据经营计划、工作计划及具体管理活动等编制全面预算，完善预算绩效指标体系。根据业务内容全方位编制生产经营预算、资本预算和财务预算，同时可根据预算周期区分编制战略预算、全周期预算和年度预算，从横向时间维度和纵向业务维度构建全面预算体系，从计划到预算，实现业务与财务的衔接，并在此基础上完善预算绩效指标体系。

4．预算绩效指标体系与业绩指标考核体系紧密衔接。预算绩效指标体系依据战略目标、战略规划、经营计划及各类预算构建，为满足高质量发展要求而不断完善，从主要指标、盈利能力、偿债能力、资产质量、发展能力等方面着力，在经营业绩考核体系中占主要权重。业绩指标体系强调刚性考核，预算绩效指标体系突出刚性控制和柔性调整，在综合平衡中保障整体业绩考核指标的实现。

5．全面预算在执行、控制过程中引导战略目标、战略规划等动态调整优化。全面预算编制审批完成后，生产经营、投融资等经营计划会依据审批后的各类预算进行相应调整和优化，进一步保障战略规划、战略目标的实现；同时，全面预算执行情况、各项预算绩效指标表现等可反映战略规划、战略目标的设定是否符合发展实际，是否需要纠偏，进而为战略规划、战略目标的动态调整优化提供依据。

（二）“5637”全面预算管理体系

1．预算改革实践。2020年，中国化学开展全面预算管理改革，通过健全预算组织架构、制定全面预算管理制度体系、梳理预算管理流程、设计编制预算表格体系、完善预算绩效指标体系等举措，在深入学习贯彻国务院国资委关于完善纵横贯通的全面预算管理体系工作要求的基础上，不断实践探索，总结提炼，形成基于战略价值导向的“5637”全面预算管理体系。

（1）健全预算组织架构。按照集团公司、二级企业、三级及以下企业管理层级分别设置预算管理单位，包括预算管理委员会、预算管理办公室和预算责任中心，并配备专职预算管理人员，明确预算管理单位及人员具体职责。预算管理委员会由企业主要负责人及预算分管领导担任主任，负责审定预算管理制度、预算方案、预算执行与考核等重大事项；预算管理办公室由相关职能部门组成，负责组织预算编制、审核、控制、调整、分析、考核等工作；各预算责任中心为预算工作的直接责任单位，负责具体实施全面预算编制、上报、执行、分析等工作。

预算组织架构改革强调预算管理责任中心的主体地位，不断研究和探索预算主体的可控责任，倡导责权利相结合，划分小责任中心，促进发展目标层层传递、分级压实，实现预算管理的闭环运行。

（2）制定管理制度体系。制定并逐步完善全面预算管理办法，明确全面预算管理的内涵、组织机构，以及预算编制审批、控制执行、预算调整、分析考核等各个环节的流程和具体要求。坚持“预算编制细致全面、预算指标可控科学、日常管控有力到位、结果考核有据有责”的管理原则，避免出现预算与生产经营活动“两张皮”的现象。

（3）梳理预算管理流程。依据精细化管理要求，将预算编制审批流程梳理设定为“三上三下”，首先结合战略目标和实际，进行主指标的匡算和审批，之后以主指标为指引编制绩效指标预算及初步的生产经营、资本、财务预算等，综合平衡、层层分解后审批确定绩效指标预算，最后以主指标与绩效指标为导向，编制审批系统的全面预算草案。经过“三上三下”，加强对指标的控制，使主要指标和绩效指标兼具挑战性和可行性，支撑全面预算有效落实战略目标和规划。

（4）编制预算表格体系。预算编制表格体系最初以财务预算为主，结合少量业务预算，在预算管理改革探索的过程中不断丰富完善，加强财务与业务的有效衔接。预算编制表格体系从预算周期、业务内容等不同维度进行设计，分别构建了战略预算、项目全周期预算、年度预算等表格体系。年度预算以财务预算为起点，涵盖了绩效指标预算、资产负债表预算、利润表预算、现金流量表预算和现金流预算等方面。同时，根据报表项目进行层层细化分解，形成了应收账款预算表、长期借款预算表、管理费用预算表等财务明细预算表。在此基础上，进一步细化至各类业务预算汇总表和业务预算基础明细表。此外，表格设计中还考虑了收付实现制和权责发生制两种不同的编制基础，以突出现金流工作主线。最终，形成了一个从财务到业务的完整预算编制表格体系。

（5）完善预算绩效指标体系。全面梳理财务和业务的各项指标，统一指标口径，预算绩效指标体系依据战略目标、全面精细化管理要求等在实践中不断丰富完善，将原先主要指标结合个别财务指标逐渐发展为特色鲜明的多维度的绩效指标体系，包括主要经济指标、财务状况指标和管理性指标，涵盖盈利能力、资产质量、偿债能力、发展能力等不同方面，且在指标体系设计中重视现金流管理、“两金”管理等，将盈余现金保障倍数等指标纳入管理体系。

2．体系内涵理解。

（1）“5项环节”，包括匡算与编制、审批与下达、执行与控制、分析与调整以及考评与改进。

①匡算与编制。二级企业预算管理办公室首先组织各预算管理单位匡算下一年度主要指标，然后据此编制绩效指标预算、年度初步生产经营预算、资本预算和财务预算。最后以主要指标预算和绩效指标预算为导向，编制年度全面预算和预算说明书，上报集团公司审批。

各预算责任中心应根据业务实际需要开展项目全周期预算编制。其中，投资项目全周期预算按可行性研究、投资协议等材料编制；工程项目全周期预算按合同期限、施工图纸、工程项目计划、责任成本管理目标等信息编制；研发项目全周期预算按研发合同和研发计划等编制。在编制年度预算时，可同步编制或根据需要调整项目全周期预算。

集团公司总部及二级企业需编制独立的境外管理口径预算，以明确反映境外业务主要经济指标和重大项目经营状况；同时应编制独立的板块管理口径预算，清晰呈现各个板块业务的主要经济指标和重大项目经营情况。

②审批与下达。各预算管理单位完成主要指标匡算、年度预算编制上报后，集团公司预算管理办公室组织审核，相关主责部门审核、平衡并提出建议，由集团公司预算管理委员会等决策机构审批后下达至各预算管理单位。

通过单独事项审批程序审批的投资，收到集团公司批复后应编制项目全周期预算。二级及以下企业投资、研发、工程项目的项目全周期预算根据企业内部决策程序进行审批，一般由预算责任中心报二级企业预算管理办公室相关主责部门汇总审核后，提交二级企业预算委员会审批。

③执行与控制。预算责任中心根据上级审批分解后下达的各类预算，制定或调整生产经营计划、投融资计划等并将各类计划横向分解到具体责任人，纵向分解到季、月度。在预算执行过程中，紧密跟踪预算完成进度和计划完成情况，滚动预测下一周期（如季度、月）预计完成情况，并根据预算和计划完成及滚动预测情况，动态调整工作计划，最大程度地保证预算目标的实现和整个预算执行过程的顺利进行。

各预算管理机构在预算执行过程中需根据实际综合采用多种预算控制方式。预算内业务审批执行常规的流程控制。超预算审批控制执行额外审批流程，根据各级企业事先确定的额度分级审核。例外事项审批控制执行较为严格的特殊审批流程：一般性例外事项一般由二级企业内部进行审批；需要集团公司审批的一般性例外事项按事项程序办理集团公司内部签报后纳入年度预算，或在半年预算调整程序中审批；重要性例外事项需要编制临时预算，并报上级管理层集体决策，经决策后纳入临时预算进行管理。

预算责任中心在预算执行过程中要对预算内事项、超预算事项、例外事项设置预警，主要的预警类型有预算执行进度差异预警、费用预算超支预警、与绩效指标偏离度预警、项目预算执行中现金收支缺口预警等，对触发预警的业务，应及时采取措施予以纠偏和改进；对预警和分析发现的差距和问题制定解决方案，明确措施、责任部门、岗位和时间。

④分析与调整。预算分析是指预算管理机构对预算执行情况进行监测分析，将生产经营预算、资本预算和财务预算等与实际执行情况进行对比，及时分析预算执行差异原因，并采取相应的解决措施，解决措施应具有可操作性和可执行性。预算分析具体内容包含外部经济环境对预算的影响、企业内部经营策略、生产活动、管理措施对预算的影响、生产经营预算和资本预算执行情况、存在的问题及相应解决措施、财务预算执行情况及财务状况趋势分析、资金安全分析、预算期内需要披露的重大事项及其调整情况以及年度预算完成情况预测等。

集团公司总部及二级企业按季度开展预算分析，三级及以下预算管理单位原则上按月开展预算分析。二级企业针对季度预算执行进度情况编制预算执行分析报告，通过召开预算分析会议向预算委员会汇报预算完成情况及存在的问题，提出合理化改进措施，并向集团公司上报季度预算分析报告。集团公司预算管理办公室定期组织召开集团公司预算分析会议，全面剖析各企业预算完成情况，并针对重点和难点问题进行分析，提出整改措施。

预算分析的成果应满足各管理层级和管理岗位的需求。公司通过设计“领导看板”和“管理看板”提供决策关注信息、预算执行进度、风险预警、问题解决督导等管理信息，为各级管理层提供决策支持。

预算调整分为战略周期预算调整、年度预算调整、项目全周期预算调整。年度预算调整又称半年预算调整，是预算执行半年后根据预算执行的内外部环境和预算基础的变化对预算进行的调整，一般一年只能调整一次。年度预算调整需要分级进行，各级预算管理单位在其预算总额内或上级授权的范围内对所属预算责任中心的年度预算调整进行管理。年度预算调整应当符合企业发展战略、年度经营目标和现实状况，重点放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。主要指标预算和绩效指标预算原则上不得调整。预算调整方案应当客观、合理、可行，在经济上能够实现最优化。战略周期预算一般不调整，只有当企业战略规划发生变化时才进行调整。项目全周期预算应与相应的年度预算做好衔接，到年末已执行半年以上的项目全周期预算可根据需要进行调整。

预算调整遵循“一上一下”流程。每年7月，预算责任中心根据上半年主要经济指标和预算完成进度，结合对外部环境和内部资源的充分分析，提出预算指标调整建议方案，填写预算调整相关表格和报告；二级企业预算管理办公室收集、审核预算年度调整表格和报告，汇总成预算调整方案，该方案需要阐明调整项目、原因、幅度、建议以及对整体预算的影响。预算调整方案经二级企业预算管理委员会等决策机构审批通过后，上报集团公司预算管理办公室。8月，集团公司预算管理办公室对各二级企业上报的预算调整方案进行初审，报集团公司预算管理委员会审议后，下达调整后的预算指标。二级及以下企业投资、研发、工程项目的全周期预算调整，按照企业内部决策程序审批，通常由预算责任中心报二级企业相关主责部门汇总，提交二级企业预算委员会审批。

⑤考评与改进。预算考核包括预算绩效考核和预算工作考核。其中，预算绩效考核是对企业绩效指标预算完成情况的考核。预算工作考核包括对绩效指标以外的预算执行情况及预算组织工作的考核。预算绩效考核应综合考虑上级预算管理单位的考核指标、企业管理的实际情况，从盈利能力、偿债能力、资产质量、发展能力等方面着力，形成绩效指标考核体系，推动各级预算管理单位全面关注财务状况，实现集团公司高质量和可持续发展。企业预算绩效指标在企业经营业绩考核体系中应占主要权重。项目预算考核指标应与上级预算管理单位的预算绩效指标考核体系有机衔接，将绩效指标中的重要指标纳入到项目管理中，以支持绩效指标的实现。在预算工作考核中，对于绩效指标以外的预算执行情况评估，通过将预算实际执行情况与预算进行对比，来评价预算完成情况。预算组织工作考核的内容包括预算工作机构的完整性、预算制度的健全性、预算编制的准确性、及时性、规范性、预算分析工作的及时性、针对性、实用性、措施的可操作性、预算控制的有效性以及预算调整程序的规范性等。

（2）“6维表格”。预算编制表格体系包含以下6个维度：

①空间（组织）维度：表格设计在集团合并、分子公司、项目部等层面各自成体系。依据预算责任中心的不同，可分为集团总部预算、各预算管理单位的合并预算、本部预算、部门预算、分子公司（办事处）预算、项目部预算、分支机构部门预算以及其他责任中心预算等。

②时间维度：按照预算周期进行分类，可分为战略预算、项目全周期预算和年度预算。其中，战略周期预算是指以企业五年发展规划和三年滚动战略规划周期为时间段的预算，对应周期的战略规划目标值包括新签合同额、营业收入、利润总额、投资总额、融资总额等主要指标。而项目全周期预算则是指业务周期从开始到结束，时间跨度在一年以上的预算，涵盖投资预算、研发预算、项目预算等。

③内容维度：按业务内容，可分为生产经营预算、资本预算和财务预算。

生产经营预算包括生产经营主要指标预算、市场开发预算、营业收入预算、营业成本预算、毛利预算、采购预算、存货预算、债权债务预算、薪酬预算、期间费用预算、专项费用预算、税金预算和其他预算。资本预算是指企业预算期内的各种投资活动和融资活动的预算，主要包括资本预算主要指标、固定资产、股权投资等投资预算及融资预算。财务预算是反映企业在预算执行期内有关财务状况、经营成果和现金收支等方面的预算，主要包括绩效指标预算、资产负债表预算、利润表预算、现金流量表预算、现金流预算。绩效指标预算包括主要经济指标、财务状况指标和管理性指标，涵盖盈利能力、资产质量、偿债能力、发展能力四大类考核指标体系，是企业经营业绩考核的重要依据。现金流预算包括经营活动现金流预算、投资活动现金流预算、筹资活动现金流预算，现金流预算是现金流量表预算的业务基础，是具体业务现金收支的预计。

④会计基础维度：按预算的基础分为权责发生制预算和收付实现制预算。以权责发生制为基础编制的预算为权责发生制预算；以收付实现制为基础编制的预算为收付实现制预算。现金流量表预算和现金流预算均为收付实现制预算。

⑤控制基础维度：分为可控性预算和缺口性预算，可控性预算指可通过管理活动控制数量或金额的预算，如成本、费用等预算；缺口性预算指通过管理活动不可控制或致力于增加的指标、弥补的缺口，例如营业收入预算、利润总额预算。

⑥管理口径维度：按管理口径可分为业务板块预算、区域预算、归口职能预算。其中，归口职能预算指根据各职能部门的职责划分的预算，例如按职能部门归口管理的各类费用预算。

（3）“3大流程”。包括目标匡算、绩效指标下达、预算方案拟定，也称为“三上三下”预算编制审批流程。

“一上”为预算管理单位匡算主要指标。二级企业预算管理办公室组织所属各预算管理单位，结合企业战略规划目标及实际情况，匡算下一年度预计新签合同额、营业收入、利润总额等主要指标，并填报年度预算执行预计情况、主要指标匡算表、指标预测支撑信息表格及文字说明。二级企业预算管理办公室汇总并平衡，经预算管理委员会等决策机构审议后上报集团公司。主要指标测算应参考企业战略规划目标（战略规划目标在年度主要指标测算中应占有一定权重），通过战略和预算衔接，确保战略目标落地。

“一下”为集团公司审批下达主要指标。集团公司预算管理办公室组织审核工作，市场开发、运营管理、财务资金等部门结合上年年度预算预计完成及主要指标测算情况审核企业上报新签合同额、收入、利润总额等主要指标合理性，与二级企业充分沟通，提出审核及平衡建议。集团公司预算管理办公室组织编制集团合并的主要指标，并提交预算管理委员会，经审批后下达。

“二上”为预算管理单位预报绩效指标预算。二级企业主要指标匡算后，开始编制绩效指标预算及生产经营预算、资本预算、财务预算的初稿。在收到集团公司主要指标通知后，应及时予以调整。绩效指标预算应以主要指标预算为指引，同时对标先进单位，确保指标具备先进性和挑战性。此外，还应认真分析和研究国内外宏观经济形势、发展趋势以及自身生产经营状况和可控资源等，从而使制定的绩效指标具有可行性。

“二下”为集团公司审批下达绩效指标预算。集团公司预算管理办公室组织审核，相关主责部门审核、平衡并提出建议，拟定对外集团财务预算报告，并提交决策，经审批后下达绩效指标预算。

“三上”为预算管理单位拟定全面预算草案。二级企业预算管理办公室组织其所属各预算责任中心以集团公司下达的主要指标预算和绩效指标预算为导向，补充调整预算初稿，综合平衡全面预算，编制预算说明书，形成二级企业层面的全面预算草案，经内部决策审批后上报集团公司。

“三下”为集团公司审批下达全面预算方案。集团公司预算管理办公室审核企业全面预算，出具审核意见。按集团公司预算委员会审议结果下达各二级企业全面预算批复，二级企业预算管理办公室根据预算批复调整全面预算数据，将审批后预算指标层层分解和平衡后下达至其所属各预算责任中心。

（4）“7种控制”。各预算管理机构在预算执行过程中需根据实际综合采用多种预算控制方式，具体如下：

①依据控制的阶段，可划分为预防性控制（事前控制）、发现性控制（事中控制、事后控制）。

②依据控制的影响，可分为刚性控制和柔性控制。刚性控制是指以预算值为约束指标，超出预算值的支出需要通过特定的审批流程审批后才能执行，对于重大项目投资、项目建设中重大的成本支出，应仔细审核支出的合理性，实行刚性控制，保证不超预算。柔性控制是指当支出需求超出预算时，各级企业可根据授权审批权限，权衡成本效益后决定是否批准执行。对于日常经营业务，可采用询问、警示等柔性控制方法予以提醒，促使相关人员查找预算差异的原因，提高资源利用率，达成预算控制目标。

③依据控制的手段，可分为人工控制和自动控制。人工控制指通过纸质签批、会议督导、通讯联络等方式进行线下控制。自动控制指通过信息系统对预算进行过程管控。

④依据控制的内容，可分为总额控制和单项控制。总额控制是指对预算管控对象的总数量或总价值进行管控的控制方式。单项控制是指对预算管控对象所包含的具体单一子项的价值进行管控的控制方式。

⑤根据控制的计量方式，可分为相对数控制和绝对数控制，以及数量控制（对预算管控对象的数量单位进行管理控制的方式）、金额控制（对预算管控对象的货币价值进行管理控制的方式）、数量金额均控制。企业应综合运用绝对数控制和相对数控制。

⑥依据控制的性质，可分为预算内控制和例外事项控制。预算内业务审批执行常规的流程控制；例外事项审批控制执行较为严格的特殊审批流程。

⑦依据控制的周期，可分为滚动预算控制、年度预算控制和项目全周期控制。年度控制指按年度预算周期进行控制。项目全周期控制指按整个项目周期的预算进行控制。

二、实践成效

一是战略保障：以战略目标为核心，将战略目标层层分解至各项生产经营、投融资等管理活动，贯穿于预算编制、执行、控制和考核的全过程，预算管理目标与战略目标高度一致，实现了战略的真正落地。

二是资源配置：全面预算的编制实质上是在战略目标导向下进行资源配置的过程。在有预算指标约束的条件下，有限的资源被精准投放至优质的投资项目，杠杆保持在合理水平，提高了资源的使用效率。

三是运营管控：在预算执行过程中及时了解预算执行困难和偏差产生原因，通过各种控制方式“对症下药”，使各项管理活动在预算指引下运行，在综合平衡的基础上保障了整体目标的实现，避免了资源的浪费。

四是协调联动：从集团到各级企业，从业务到财务各个职能部门，保障全方位、全过程、全员参与，实现了跨部门协同、多方联动，管理层与执行层易达成共识，促进了整体运营水平的提高。

五是风险预警：各项经营活动被全面纳入管理体系，在预算执行、控制过程中能够及时发现偏差、识别风险并采取纠偏措施，调整优化经营计划与战略目标等，提高了企业的风险管控能力。

六是考核评价：预算绩效指标在业绩考核指标中占有主要权重，实现了数据的充分共享和相互的补充完善，切实将预算与考核相结合，有效落实全面预算闭环管理。

中国化学通过不断加强全面预算管理，改善经营绩效，价值创造能力不断提升。相比2018年，公司2022年新签合同额增长99%，营业总收入增长102%，利润总额增长187%，经营活动现金流量净额增长62%，资产负债率稳定保持在70%以下，净资产收益率增长70%，全员劳动生产率增长62%，战略转型发展成效显著。

责任编辑　李斐然

主要参考文献

［1］杨有红．战略引领型预算的机理及实现方式[J]．北京工商大学学报(社会科学版)，2020，35（3）：13-20．

［2］刘凌冰，李菁菁，韩向东．标准科学必然导致预算管理实施有效吗？——基于实地调查的经验证据[J]．会计研究，2018，（4）：73-81．