时间:2020-08-14 作者:喻冬梅 作者简介:喻冬梅,财政部重庆监管局。
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摘要:
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话中,将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分,这既是对财会监督在党和国家监督体系中的新定位,也赋予了财会监督新内涵,并对新时代下财会监督提出了新的要求。改革开放以来,财政部门扎实履行财会监督主体责任,在以《预算法》和《会计法》为统领的法律体系下逐步形成了适应我国国情的财政监督和会计监督体系,在维护财经秩序、推进财税体制改革等方面发挥了积极作用。在新时代新形势下,要进一步完善财会监督制度体系,探索加强财会监督工作的新思路、新方法、新手段,为完善国家治理体系,推动财会监督制度优势转化为治理效能提供有力保障。
一、财会监督在国家治理体系中的定位和职能作用
(一)财会监督的定位
1.财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,是一支重要的职能监督力量。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,良好的国家治理体系能够提高治理能力,更好发挥治理效能(赵志强,2018)。党和国家的监督体系是国家制度体系的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力...
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话中,将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分,这既是对财会监督在党和国家监督体系中的新定位,也赋予了财会监督新内涵,并对新时代下财会监督提出了新的要求。改革开放以来,财政部门扎实履行财会监督主体责任,在以《预算法》和《会计法》为统领的法律体系下逐步形成了适应我国国情的财政监督和会计监督体系,在维护财经秩序、推进财税体制改革等方面发挥了积极作用。在新时代新形势下,要进一步完善财会监督制度体系,探索加强财会监督工作的新思路、新方法、新手段,为完善国家治理体系,推动财会监督制度优势转化为治理效能提供有力保障。
一、财会监督在国家治理体系中的定位和职能作用
(一)财会监督的定位
1.财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,是一支重要的职能监督力量。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,良好的国家治理体系能够提高治理能力,更好发挥治理效能(赵志强,2018)。党和国家的监督体系是国家制度体系的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。习近平总书记指出,要完善党和国家监督体系,使监督体系契合党的领导体制,融入国家治理体系,推动制度优势更好转化为治理效能。要以党内监督为主导,推动包括财会监督在内的各类监督有机贯通、相互协调。这既是对财会监督在党和国家监督体系中的新定位,也赋予了财会监督新内涵,对其提出了新要求。财会监督作为财政部门依法依规加强财政监督和会计监督的职能监督力量,积极履行对重大财税政策落实、公共财政支出、地方政府债务和金融信贷、公共资源交易、会计信息质量等重要领域的监督职责,是党和国家监督体系的重要组成部分,对完善权力配置和运行制约机制,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制发挥重要作用。
2.财会监督是财政管理的内在要求,是建立现代财政制度的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。党的十八届三中全会提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障;必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。党的十九大进一步提出,要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系;建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。建立适合中国国情的现代财政制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和基本制度保障。财政部门要强化党对财政工作的全面领导,坚决贯彻中央深化财税体制改革决策部署,扎实做好每一步改革工作,完善财政治理体系,以制度的现代化保障财政绩效。财政监督和会计监督作为财政部门的行政监督职能,是财政管理闭环不可或缺的重要环节,是制度执行力的重要保障,贯穿财政管理和会计管理全过程,直接关系到财政管理和会计管理的有效性,是建立现代财政制度的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。
(二)财会监督的职能作用
改革开放以来,特别是随着中国特色社会主义市场经济制度的建立和完善,财会监督职能作用日益凸显,既有效确保了财税体制改革的顺利实施,也逐步形成了适应我国国情的财政监督和会计监督体系。
1.财政监督职能。伴随改革开放和社会主义市场经济的发展完善,财政监督体系经历了多次变革,从“放权让利”下的恢复与重建,“分税制”下的健全与发展,“公共财政框架”下的优化与完善(马海涛和郝晓婧,2018),到2014年8月新《预算法》下财政监督职能以预算管理和监督为重点加快融入财政管理主体业务,逐步形成覆盖财政运行事前、事中、事后的全过程、全方位、全口径监管格局,从合规性向合规性与有效性并重转变。早在2000年,时任福建省省长习近平同志就发表署名文章肯定了财政监督的重要作用,指出“加强财政监督,不但可以保障财政资金的正确运用,提高资金使用效果,而且可以发挥国民经济‘监测器’和‘警示器’的作用”。在新时代,财政监督应按照新《预算法》的制度设计和建立现代财政制度的要求,加快推进全过程、全方位、全口径信息化监督的制度安排和技术支持,合规性和有效性并重积极纠正财政管理过程中的偏差,保证财政管理工作健康有效进行。
2.会计监督职能。会计信息包括政府公共服务机构、市场主体和社会组织等的会计信息,是国家治理不可或缺的重要信息来源。高效的会计监督有助于提高会计信息质量,降低会计信息的外部性,实现各方利益关系的协调,提升国家治理能力和水平。会计监督在《会计法》的统领下监督体系不断发展完善,按照政府监督、单位内部监督和社会监督“三位一体”会计监督制度设计(武辉和王竹泉,2019),财政部门广泛开展会计信息质量检查及会计师事务所执业质量检查。随着《注册会计师法》《资产评估法》相继出台,财政部门会计监督内容进一步扩展至注册会计师行业执业质量检查、资产评估行业执业质量检查、参与跨境会计监管合作等领域,为维护会计秩序和财经秩序,完善市场经济体制发挥了重要作用。在国家治理现代化背景下,会计监督改革要以提升国家治理能力为落脚点,以理顺经济和社会秩序、协调利益关系为最终目标。“三位一体”会计监督体系中,政府会计监督是“元治理”(武辉和王竹泉,2019),是国家治理的重要手段,是法律赋予财政、审计、税务、人民银行、银行保险监管、证券监管等政府部门的监督职责,财政部门作为会计工作主管部门是政府会计监督的核心。
二、新时代新形势下财会监督的内涵与外延
在坚持和完善党和国家监督体系、加快建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略背景下,财会监督亟需在概念上进行权威界定,立足既有改革法制成果,加快制度体系及信息化建设。笔者认为,新时代、新形势下财会监督的内涵是财政部门依法依规对财政活动、财政资金和会计活动进行的监督,包括财政监督和会计监督两项行政职能。其中,财政监督指财政部门对财政管理过程中政府的行为活动以及财政资金的使用进行行政监督,是财政的一项基本职能,监督方式主要包括审核、审批、征收监缴、监控、核查、检查、绩效评价、调查研究等,法律依据主要有《预算法》《证券法》《政府采购法》《财政违法行为处罚处分条例》等。会计监督指政府授权财政部门依法对社会各类会计主体各项会计活动进行监督,监督方式主要采取检查、核查、约谈、调查研究等,法律依据主要有《会计法》《注册会计师法》《资产评估法》等。根据监督主体的不同,财会监督的外延可界定为人大、纪委监委、政府部门、社会公众等依照有关法律法规对财政活动、财政资金和会计活动进行的监督。
三、国家治理体系和治理能力现代化下财会监督工作的主要问题
一是财会监督内涵还有待作出权威性的界定。在现有财会监督职能的法制体系中,尚未对财会监督这一专有名词进行界定。就其内含的财政监督和会计监督两项职能而言,2001年发布的《财政部门实施会计监督办法》(财政部令第10号)对会计监督职能予以明确和规范。2006年发布的《财政检查工作办法》(财政部令第32号)对财政部门以财政检查方式履行财政监督职责进行了规范,明确“本办法所称财政检查是指财政部门为履行财政监督职责,纠正财政违法行为,维护国家财政经济秩序,对单位和个人执行财税法规情况以及财政、财务、会计等管理事项进行检查的活动”。2012年发布的《财政部门监督办法》(财政部令第69号)对财政部门涉及财政、财务、会计等事项实施监督的行为进行了规范,但该办法是以监督主体命名,未对财政部门履行相应监督行为的监督职能进行明确界定。
二是财会监督法制化建设有待进一步提高。我国现行财会监督法律尚不完善,主要体现在:一方面,财会监督的立法层次较低(马海涛和郝晓婧,2018)。作为构成财会监督法制体系主体的各类规范性文件,如国务院发布的《财政违法行为处罚处分条例》,以财政部令发布的《资产评估行业财政监督管理办法》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》等,虽从不同层面对财会监督相关职能进行规范,但大多属于行政法规,削弱了财会监督的法律权威。另一方面,财会监督法治约束力度较弱。《预算法》《会计法》《政府采购法》《注册会计师法》等虽然对预算编制、执行、会计、政府采购等事项相关的财会监督给出了一些指导性意见,但相关法条仅对财会监督相关职能作原则性表述,法律约束力较弱。
三是财会监督信息化建设滞后,难以满足监督体系信息共享需求。当前,我国财政管理和监督信息互联共享水平较落后。其一,财政信息系统本身存在不统一、不联网、平台建设良莠不齐等现象(熊雁,2017),无法为财会监督提供完整有效的信息。如中央转移支付管理系统尚未落实到转移支付末级单位,财政资金链条不完整,无法提供管理监督所需的准确资金流向;会计监督信息系统碎片化问题严重,相关机构基础信息不联网、不准确、不及时,难以满足监管需求。其二,财政、税务、审计、人民银行、银行保险监管、证券监管等行政监管部门未实现行政处罚信息共享,重复监督和监管盲区并存。
四是财会监督成果利用不足,监督与管理有机结合的闭环设计任重道远。财会监督的目的是为了使各方参与主体能够规范进行各类财政活动和会计活动,防范各种显性和隐性风险,促进服务型政府建设、推动资源合理配置。财会监督能否实现上述目的,关键在于其监督成果能否得到有效运用。现实中,无论是财政监督成果还是会计监督成果都未能完全有效运用,导致部分财会监督未能较好实现既定目标。
四、国家治理体系和治理能力现代化下加强财会监督工作的新思路和新方法
一是完善财会监督法律体系建设,加强财会监督执法力度。首先,亟需在概念上对财会监督进行权威界定,立足既有改革法制成果,按照新时代、新形势的要求加快完善制度体系构建,为财会监督治理能力提升打下制度基础。其次,应加快财会监督立法进程。借鉴其他国家财会监督法律体系经验,结合我国国情设计财会监督法律体系,通过立法明确财会监督主体的法律地位、监督职责、监督程序和处罚措施等,搭建财会监督顶层设计(熊雁,2017)。最后,着重解决财会监督协调机制,加强财会监督执法力度。一方面,应完善部门间协调机制,在明确各财会监督主体权责界限的基础上,协调利用好各部门力量,充分发挥监督职能,推动各类监督有机贯通、相互协调;另一方面,应完善层级间协调机制,通过全盘统筹部署构建财政部门各层级之间的有效监督网络体系,明确各自监督责任,形成“分级管理、权责明确、规范透明、相互制衡、运转高效”的监督机制(马海涛,2016)。
二是加强财会监督信息化建设,建立信息共享机制。(1)构建财政部门内部信息网络。通过跨层级资源整合,搭建财政信息数据资源互通共享平台,结合“四本预算”构建完整的财政信息数据链条,实现中央和地方政府财政信息全覆盖。(2)搭建跨部门财政资金运行数据共享平台。联合税务、银行等与资金运行密切相关的部门和行业建立数据资源共享平台,实现财政资金全过程追踪,为财政监督指明方向。(3)建立各监督职能部门监督成果和数据共享机制平台。建立财政、审计、税务、人民银行、银行保险监管、证券监管、行业协会等部门监督成果共享机制,通过信息化手段搭建监督成果共享信息平台、会计监督统一信息平台,实现监督成果有机贯通,统一共性数据信息标准,打破单线管理模式,授予中介机构审计期间报表信息查询权限,形成“一次上报,全面共享”的数据共享模式,减轻企业重复报表负担,规避财务报表舞弊风险。(4)全面清理会计监督管理信息系统。对重复设立的信息系统进行资源整合,如对财政部和监管局使用的会计监督检查管理系统、财政会计行业管理系统、会计执法检查系统进行整合,剔除中介服务机构的重复信息,加强与行业协会的沟通协作,实现从行业协会监管系统抓取基础信息,增强会计信息从企业至事务所再至行业的穿透能力,实现全过程联动、全过程监管。
三是加强财会监督结果的有效运用。(1)加强监督与管理有机结合的闭环设计。财会监督内生于财政管理、资源配置过程,是不可或缺的一环。财会监督成果的运用能及时纠正管理过程、资源配置中的偏差,保障财政资金的正确流向和资源的合理配置。(2)加强财会监督的法律约束力和执行力,既保证依法依规正确履行财会监督职责,形成切实有效的监督成果,促使发挥作用。(3)加强内部控制体系建设和违纪违法责任追究,强化对权力运行的制约和监督,强调财会监督行政处罚的主体责任,压实会计主体特别是单位负责人的会计责任,保证财会监督的严肃性和有效性。
责任编辑 张璐怡
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