时间:2021-01-04 作者:汤倩 作者简介:汤倩,中国海洋大学管理学院博士研究生,齐鲁师范学院讲师; 苏琪琪 苏琪琪(通讯作者),山东财经大学会计学院博士研究生; 朱炜 朱炜,山东财经大学会计学院教授,博士生导师。
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摘要:
2018年6月,中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)。基于理顺国有金融资本管理体制与实现国有资本保值增值等的目标,结合改革实践经验,《指导意见》将完善国有金融资本管理体制摆在突出位置,坚持市场监管与出资人职责分离的原则,首次明确由各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责。这既是全面贯彻落实党的十九大报告所要求的“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制”的重大举措,也是中央对国有金融资本管理首次作出明确的制度安排。本文依据《指导意见》的核心要义,基于委托代理理论的视角,探讨新时期国有金融资本管理体制构建问题,实现国有金融资本保值增值,进而更好地实现服务实体经济和防控金融风险等目标要求。
一、以财政部门为出资人代表的分级管理
统一由财政部门作为国有金融资本出资人代表,集中履行国有股东的监督管理职能,有益于改善国有金融资本长期存在的多头管理、职责分散等问题,从而降低委托人与代理人之间信息的不对称程度,形成权力拥有与责任承担相匹配的资本委托代理关系,提升国有金融资本管理效率。以财政部门为出资人管理国有金融资本的优势主要体...
2018年6月,中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)。基于理顺国有金融资本管理体制与实现国有资本保值增值等的目标,结合改革实践经验,《指导意见》将完善国有金融资本管理体制摆在突出位置,坚持市场监管与出资人职责分离的原则,首次明确由各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责。这既是全面贯彻落实党的十九大报告所要求的“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制”的重大举措,也是中央对国有金融资本管理首次作出明确的制度安排。本文依据《指导意见》的核心要义,基于委托代理理论的视角,探讨新时期国有金融资本管理体制构建问题,实现国有金融资本保值增值,进而更好地实现服务实体经济和防控金融风险等目标要求。
一、以财政部门为出资人代表的分级管理
统一由财政部门作为国有金融资本出资人代表,集中履行国有股东的监督管理职能,有益于改善国有金融资本长期存在的多头管理、职责分散等问题,从而降低委托人与代理人之间信息的不对称程度,形成权力拥有与责任承担相匹配的资本委托代理关系,提升国有金融资本管理效率。以财政部门为出资人管理国有金融资本的优势主要体现在:(1)虽然财政部门兼有配置经济资源、稳定经济秩序、促进经济发展等宏观管理职能,这在一定程度上可能使股东行权带有行政化色彩,但财政部门的“二元”身份也赋予其根据金融业的发展规划协同其他相关部门、调控国有金融资本配置、优化国有资本结构与布局的能力。同时,金融资本统归财政部门管理,能够监督并抑制国有金融机构对国家宏观政策的逆向选择,对协调货币政策与财政政策达成“财权统一”的经济调控合力具有积极意义。(2)金融行业是高风险的特殊行业,其风险防范不当的负面影响远大于非金融行业,因此对国有金融资本的监督管理更应做到清晰且审慎。长期以来,财政部门作为国有金融资本的主要管理部门,已形成了资产基础管理、经营预算、保值增值、薪酬管理等相对健全的管理体系,积累了管理经验。《指导意见》进一步夯实了财政部门的管理职责并明确其出资人代表身份,力推以“管资本”为主的管理方式,厘清了国有金融资本的委托代理关系,有助于国有金融资本健康稳定发展。此外,将国有金融资本交由财政部门统筹管理,与国有非金融资本分属不同管理主体相比,更有利于形成资本管理制衡,避免产权主体重叠及预算软约束所导致的关联交易与指令性贷款等不当行为,进而可提高经济效率、防范金融风险。
此外,国有金融资本统归国家所有,中央财政部门与地方财政部门依照政府授权分别对中央与地方国有金融资本履行出资人职责,调动了中央和地方的积极性。从财政体制改革来看,中国经历了三次财政分权改革,包括1993年实行的分税制改革、1995年进行的政府间财政转移支付制度改革、2002年开展的所得税收入分享改革。整体而言,三次改革均巩固了地方政府利益的相对独立性,但在一定程度上也导致地方财政收入相对减少。地方财政收入的减少与支出的增加,造成地方政府为缓解预算约束而更加重视金融资源的占有。地方政府之间的竞争效应直接导致地方政府的金融竞争与金融分权。在金融分权制度下,中央与地方政府分别持有一定数量的国有金融资本,可以缩短国有金融资本的委托代理链条,地方政府能够更为有效地监督本级金融资本经营者,有益于优化经营者的行为选择,也有益于金融行业风险控制与国有资本保值增值。《指导意见》进一步明确各级国有金融资本的出资人主体机构,对实现各级国有金融资本统一集中、穿透式管理有较好的指导意义。
二、以金融机构功能定位为类别标准的分类管理
金融机构有效管理的前提是实施差异化分类。资本作为投资者向企业投入的资源,内化为股权、债权等权利,外化于企业实体的经营和价值创造。不同功能定位的金融资本在资本经营过程中会面临不同的约束条件,因此须遵循以类别为导向的分类管理原则,科学匹配不同类型的资本委托代理模式。在不同约束条件下,资本委托人效用最大化的最优解亦不相同,相应的契约设计所具备的特征也必然存有差异。因此,遵循分类管理原则构建国有金融资本管理体制,有利于节约组织成本与信息成本,提升资本管理效率,实现资本保值增值。《指导意见》将国有金融资本定义为“国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益”,由此可见,国有金融机构应是资本管理的主要对象。而不同金融机构之间的功能定位与运行机制存有较大差异,因此以金融机构功能定位为类别标准的分类管理是当前制度环境下提高管控效率的较优选择。
1994年国家开展金融体制改革,剥离人民银行原有的政策性业务交由政策性银行承担,组建国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行。根据国有金融资本政策性功能与收益性功能的不同定位,可将国有金融机构划分为政策性金融机构与商业性金融机构两大类:政策性金融机构是指由政府或政府机构发起或出资,以某种特定政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构;商业性金融机构是指承担商业性金融业务以盈利为目标的银行和非银行类金融机构。无论商业性金融机构还是政策性金融机构,均是我国国有金融体系不可或缺的有机组成部分,二者既统一又相对独立:统一于专注主业、服务实体经济以及国有金融资本的做强做优做大;独立于功能性质等的差异化定位和不同的经营目标和经营方式。表1对商业性金融机构与政策性金融机构在功能定位、资源配置、融资原则、经营目标(业务宗旨)、运行机制等方面的差异性做了概括归纳。笔者认为,商业性金融机构应由各级财政部门“授权”控股公司履行出资人管理职责,以突出其经济有效性与市场化运作目标;政策性金融机构应由各级财政部门“直接”履行出资人管理职责,以强化其社会合理性与政策性导向目标。早期政策信号已传递出两类性质金融机构分类管理的趋势。比如,财政部于2016年修订《金融企业绩效评价办法》(以下简称《办法》)以评价商业性金融机构的绩效,明确修订后的《办法》不再适用于政策性金融机构。此外,商业性与政策性金融机构在绩效管理考核方面由原来的统一标准到现阶段的分类定制,意味着随着我国金融体系的发展与完善,两类金融机构在功能定位、发展目标、运行机制等方面都会按照差异化方向发展和规范。
三、以授权经营为核心的成本效益管理
依前所述,由于商业性金融机构与政策性金融机构的不同性质,应考虑采取差异化的授权方式,而授权方式的选择则应遵循成本效益管理原则。
(一)商业性金融机构的授权经营应突出经济有效性
授权经营是政府与混合所有制企业建立关联的重要方式,能够有效区别政府作为社会监管者和股东两种不同的角色。根据国有资本授权经营的定义,国有金融资本授权经营可以表述为:财政部门将一部分国有金融机构(包括国有全资商业性金融机构、国有控股商业性金融机构和国有参股商业性金融机构)的国有股权统一授权给控股公司(主要指财政部门授权的国有金融资本投资运营公司、金融控股公司等全资公司)经营和管理,建立控股公司与金融机构之间的产权纽带,增强国有金融资本的凝聚力,使金融机构成为控股公司的子公司,以发挥金融资本的整体优势。
各级财政部门“授权”控股公司对国有商业性金融机构履行出资人管理职责符合以“管资本”为主推进国有资本授权经营体制构建的基本方向并具备一定的实践基础。2003年成立的中央汇金公司,是授权控股公司管理国有金融资本的重要探索,其核心思想就是通过组建一家金融控股公司,以市场化、专业化、法制化的原则管理国有金融资本。财政部门“授权”控股公司对商业性金融机构行使出资人职责可发挥以下作用:一是遵循商业性金融机构经济有效性的经营目标与市场化导向的运作机制,能够缓解财政部门作为出资人主体超出股东身份的行政干预,有利于厘清国有金融资本的委托代理关系;二是“财政部门——控股公司——商业性国有金融机构”的资本授权经营链条,使财政部门作为出资人代表机构有能力管控国有金融资本发展的战略方向,以资本为主线、产权为基础,实施资本穿透管理,防止国有金融机构内部人控制,保障国有股权的控制力与影响力,有利于提升金融资本效率、防范金融风险、维护资金安全与社会稳定。
(二)政策性金融机构管控应着重于代理效率的改进
在国有资本委托代理中,由于效用函数的不一致,代理者目标与所有者目标必定存有差异,代理者常常会在两个目标之间做出策略性权衡。在代理费用相同的条件下,将代理者趋近所有者目标的选择称为代理效率改进。代理效率与所有者监督、评价、选择代理者等的约束方式有关,即与所有者参与管理机制的程度以及信息获取的过程有关。鉴于政策性金融机构的目标导向性与运行机制的特殊性,采取由各级财政部门直接管控的方式,有益于缩短所有者信息获取过程、准确评价并持续监督代理者行为,促使代理者按照所有者利益行事,提高政策性金融资本的代理效率。
各级财政部门直接管控政策性国有金融机构符合提高资本经营效率、促进社会目标实现的职能定位。一方面,基于协助政府服务社会合理化发展的业务宗旨,政策性金融机构虽作为独立的市场主体参与市场竞争,但仍承担较多行政指令性任务。与商业性金融机构不同,政策性金融机构的营运与发展需要更多政策支持,有需要更好地执行国家产业发展与社会进步的政策规定。财政部门直接管控政策性金融机构,能够缩短国有资本的委托代理链条,符合成本效益原则,节省不必要的代理成本与组织成本,提高政策性国有金融资本的运作效率。另一方面,政策性金融资本作为一种特殊性质的国有资本,有着需求广泛的受益群体。当前,我国处于经济与金融转型升级的关键阶段,小微企业、低收入者和“三农”发展等是金融需求者中的“强位弱势”群体,该群体对政策性金融资本的配置提出了内生需求。财政部门直接管控政策性金融机构,有利于协同财政政策以调控宏观金融资源配置,创造公平有效的竞争发展条件,防范金融风险,优化国有金融资本布局,增强金融服务实体经济的公平性和有效性。
责任编辑 刘黎静
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