时间:2021-01-04 作者:梁峰 作者简介:梁峰,国资委石化机关服务中心财务处副处长。
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摘要:
现行2012版《事业单位财务规则》(以下简称《规则》)与2012年发布的《事业单位会计准则》相辅相成,构成事业单位财务管理与会计核算的基础规范。但随着近年来事业单位改革的推进,特别是财政部推行中期财政规划、全面预算绩效管理、《政府会计准则——基本准则》及其具体准则与《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(以下简称《政府会计制度》)的发布与实施、行政事业单位内部控制建设及《会计改革与发展“十三五”规划纲要》的发布,《规则》作为事业单位财务管理的基础性文件,已不能适应事业单位改革和发展的需要,尽快对其进行修订十分必要和紧迫。
一、修订内容应体现预算改革最新成果。
现行《规则》第三章“单位预算管理”,涉及预算和决算管理两部分内容,决算是预算执行结果的反映,因此该章节可以考虑修改为“预算和决算管理”。从财政角度,事业单位分为财政补助事业单位和经费自理事业单位;从预决算管理角度,分为纳入部门预决算管理事业单位和未纳入部门预决算管理事业单位。因国家对这些不同类别的事业单位预决算的审批和结转结余管理不同,因此建议在《规则》中应予以区分和明确。
为加快建立现代财政制度、改进预算管理...
现行2012版《事业单位财务规则》(以下简称《规则》)与2012年发布的《事业单位会计准则》相辅相成,构成事业单位财务管理与会计核算的基础规范。但随着近年来事业单位改革的推进,特别是财政部推行中期财政规划、全面预算绩效管理、《政府会计准则——基本准则》及其具体准则与《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(以下简称《政府会计制度》)的发布与实施、行政事业单位内部控制建设及《会计改革与发展“十三五”规划纲要》的发布,《规则》作为事业单位财务管理的基础性文件,已不能适应事业单位改革和发展的需要,尽快对其进行修订十分必要和紧迫。
一、修订内容应体现预算改革最新成果。
现行《规则》第三章“单位预算管理”,涉及预算和决算管理两部分内容,决算是预算执行结果的反映,因此该章节可以考虑修改为“预算和决算管理”。从财政角度,事业单位分为财政补助事业单位和经费自理事业单位;从预决算管理角度,分为纳入部门预决算管理事业单位和未纳入部门预决算管理事业单位。因国家对这些不同类别的事业单位预决算的审批和结转结余管理不同,因此建议在《规则》中应予以区分和明确。
为加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制,2016年起,财政部对纳入部门预算的一般公共预算和政府性基金预算拨款收支实行中期财政规划管理,中期财政规划编制工作与年度预算同步进行,年度预算不得突破对应年度部门中期财政规划。目前已经实施的中期财政规划的管理应在《规则》中相应的预算编制环节予以体现。
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发[2018]34号)提出:力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益。在推进全面实施预算绩效管理过程中,财政部要求在2020年在中央部门和省层面建成预算绩效管理体系,到2022年年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,做到“花钱必问效、无效必问责”,大幅提升预算管理水平和政策实施效果。因此,使用财政资金的中央及地方各级事业单位也必须按此规定执行。预算绩效管理涉及预算管理的全过程:预算编制环节突出绩效导向,要对新出台重大政策、项目,结合预算评审、项目审批等开展事前绩效评估,评估结果作为申请预算的必备要件;预算执行环节加强绩效监控,建立重大政策、项目绩效跟踪机制,按照项目进度和绩效情况拨款;决算环节全面开展绩效评价,推动预算部门和单位开展整体绩效自评,提高部门履职效能和公共服务供给质量。现行《规则》在“单位预算管理”中,对全过程的预算绩效管理尚未涉及,因此,《规则》应将以上实施全面预算绩效管理的要求在预算的编制、执行和决算全过程有较好的体现。
二、修订内容应与政府会计准则制度相适应
《规则》是从财务管理的角度规范事业单位财务行为,目的是加强事业单位的资产、负债及净资产管理,利用财务手段控制与监督事业单位健康发展。《政府会计准则——基本准则》是从会计核算的角度反映政府与事业单位经济业务,目的是规范政府与事业单位的会计核算,运用会计的方法保证政府与事业单位会计信息质量。两者目的、方法和对象不同,共同构成了事业单位财务管理与会计核算的基础规范。《政府会计准则——基本准则》保证会计信息质量,为《规则》实施(事业单位财务管理)提供了基础信息;《规则》规范财务行为,为《政府会计准则——基本准则》的成果(决算报告与财务报告)提供了管理保障。
建议《规则》适应《政府会计准则——基本准则》及其具体准则和《政府会计制度》的修改内容主要有:
1.基本要素的定义。《政府会计准则——基本准则》针对每个会计要素,规范了其定义和确认标准,为在政府会计具体准则和政府会计制度层面规范政府发生的经济业务或事项的会计处理提供了基本原则。因此,建议《规则》对基本要素的定义与准则保持一致。
2.扩充资产管理内容。《政府会计准则——基本准则》充分考虑了当前财政管理的需要,在界定政府资产时,特别强调了“服务潜力”,除了自用的固定资产等以外,将公共基础设施、政府储备资产、文化文物资产、保障性住房和自然资源资产等纳入政府会计核算范围。建议《规则》对资产管理范围也应进行扩充,把新纳入事业单位会计核算范围内的资产也纳入其管理范围。
3.扩充负债管理内容。《政府会计准则——基本准则》对政府负债进行界定时,强调了“现时义务”,不仅包括政府举借债务、应付及预收款项、暂收性负债,甚至包括因承担担保责任而产生的预计负债,都要纳入会计核算范围。建议《规则》对负债管理内容也应进行扩充,把纳入事业单位会计核算范围的各项负债(包括预计负债)也纳入其管理范围。
4.调整净资产管理内容。《政府会计准则——基本准则》对净资产的界定与分类虽较简略,但《政府会计制度》对净资产进行了调整,将原“事业基金”“非流动资产基金”“财政补助结转”“财政补助结余”“非财政补助结转”“非财政补助结余”等内容结转至“累计盈余”,体现了对净资产简化管理的要求。建议《规则》对于相关结转结余的管理进行相应调整。对于“专用基金”,原“专项基金——修购基金”在《政府会计制度》里已经取消,不再计提,因此《规则》对于专用基金的管理也应进行相应调整。《政府会计制度》在净资产中还新增了“权益法调整”和“无偿调拨净资产”,目的是区分事业单位自身产生的累计盈余与外部资源流入,强调事业单位需要加强对股权投资及外部调入资产的管理,因此建议《规则》在净资产管理中新增对股权投资收益及无偿调拨资产进行规范管理的内容,以反映事业单位对股权投资及无偿调入资产管理的主体责任。
5.增加收入管理内容。《政府会计准则——基本准则》及《政府会计制度》对事业单位收入在“财政补助收入”等六项收入的基础上,增加了“非同级财政拨款收入”“捐赠收入”“利息收入”“租金收入”等,体现对事业单位收入的细化管理思路,建议在《规则》的“收入管理”中增加相关内容。
6.调整增加规范费用管理内容。《政府会计准则——基本准则》要求单位按照权责发生制原则核算各项耗费,如计提固定资产折旧费用、无形资产摊销费用等,并要求编制收入费用表,合理归集、反映单位的运行费用和履职成本,以科学评价单位耗费公共资源、成本边际等情况。现行《规则》基于收付实现制,“支出管理”章节的管理范围限于事业单位的各项支出,基于对政府会计进行成本核算的管理考虑,此章节名称应调整为“成本费用管理”,并增加基于权责发生制而产生的折旧、摊销及计提等费用内容。
7.调整增加规范财务报告和财务分析内容。第一,《政府会计准则——基本准则》及《政府会计制度》要求形成“双报告”,通过财务会计核算形成财务报告,通过预算会计核算形成决算报告。预算会计报表由预算收入表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表组成,是编制部门决算报表的基础。财务报表由会计报表和附注构成,会计报表由资产负债表、收入费用表、净资产变动表和现金流量表组成。这些预算会计报表和财务报表的调整和增加,建议在《规则》“财务报告和财务分析”章节的修订中予以体现。第二,事业单位不仅需要编制本级和所属下级事业单位个别财务报表,按《政府会计准则第9号——财务报表编制和列报》要求,部门(单位)还需要在权责发生制基础上编制和列报合并财务报表,部门(单位)合并财务报表的合并范围一般应当以财政预算拨款关系为基础予以确定。合并财务报表至少包括合并资产负债表、合并收入费用表、附注。事业单位增加编制和列报合并财务报表的要求,也建议在《规则》“财务报告和财务分析”章节的修订中予以体现。
三、修订内容体现对事业单位国有资产管理的新规范
《事业单位国有资产管理暂行办法》明确了对事业单位国有资产实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制,并对事业单位资产的配置条件、申请、审核、及批准等进行了规范。2015年财政部《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》要求:坚持资产管理与预算管理相结合,将资产配置管理职能嵌入到预算管理流程中,分类制定资产配置标准,明确各类资产的配置数量、价格上限和最低使用年限等;事业单位对外投资必须严格履行审批程序,加强风险管控,除国家另有规定外,各级事业单位不得利用财政资金对外投资,不得买卖期货、股票,不得购买各种企业债券、各类投资基金和其他任何形式的金融衍生品或进行任何形式的金融风险投资;出租出借资产,应当按照规定程序履行报批手续。《规则》作为事业单位财务管理基础性管理文件,在资产管理方面建议体现目前对事业单位国有资产管理体制、资产配置、使用、处置、登记、评估、报告及禁止行为等方面的要求。
四、修订内容体现对事业单位成本费用管理的新要求
近年来,从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,党中央国务院对加强行政事业单位成本核算提出了新要求。《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发[2014]63号)提出:条件成熟时,推行政府成本会计,规定政府运行成本归集和分摊方法等,反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。财政部在《事业单位成本核算基本指引》中提出了事业单位成本的概念及范围,以及应当满足成本控制、公共服务或产品定价、绩效评价、资源配置等成本信息需求进行成本核算。因此,以权责发生制为基础进行成本核算,根据成本信息需求、成本核算对象等确定成本核算周期,并按照成本核算周期编制成本报告,全面反映单位成本核算情况,建议在《规则》的“成本费用管理”章节中得到体现。
《党政机关厉行节约反对浪费条例》对经费管理、国内差旅和因公临时出国(境)、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等费用提出严格管理要求,并要求建立厉行节约反对浪费信息公开制度。随后,财政部依据条例制订了各项费用的开支范围和开支标准,对费用管理进行了严格控制。建议《规则》在“成本费用管理”章节将中央厉行节约反对浪费的精神贯穿其中。
五、增加事业单位内部控制相关内容
十八届四中全会明确提出:“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用”。2012年财政部印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,要求从2014年开始实施。2015年12月,财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号),要求行政事业单位“到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”。2016年、2017年财政部分别对行政事业单位内部控制基础评价工作及内部控制报告管理制订相应的管理办法。
现行《规则》对事业单位内部控制管理仅在“财务监督”章节第六十条提及,未达到中央及财政部对事业单位内控建设的重视高度,对事业单位建立科学的风险防控体系支撑力度不够。因此,建议《规则》可以考虑增设“内部控制管理”专门章节,将“健全内部控制体系,强化内部流程控制;加强内部权力制衡,规范内部权力运行;建立内控报告制度,促进内控信息公开;加强监督检查工作,加大考评问责力度”等要求在《规则》中予以体现。
责任编辑 姜雪
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