时间:2021-01-04 作者:高小佳 作者简介:高小佳,自然资源部财务与资金运用司,会计师; 曹春乾 曹春乾,中国地质调查局南京地质调查中心财务资产处处长,高级会计师。
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摘要:
2014年,国务院批转财政部发布的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称《改革方案》),确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。2015年,财政部陆续下发了《政府财务报告编制办法(试行)》《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》和《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》等三项制度,政府会计改革正式拉开序幕。政府会计改革涉及面广、政策性强、变化大、任务重,自然资源部对政府会计改革工作高度重视,积极参与改革相关工作,承担中央部门政府财务报告编制试点任务,稳步推进政府会计准则制度贯彻实施,在试点和实施过程中理思路、交流总结经验,攻难点、切实解决实际问题。
一、勇担政府财务报告编制试点重任
(一)成立试点工作领导小组,加强组织领导
自然资源部是2018年政府机构改革中组建的新部门,主要由原国土资源部、原国家测绘地理信息局、原国家海洋局构成。2017年,原国土资源部作为第一批两个试点中央部门之一,参与2016年度政府财务报告编制工作。2018年,原国家测绘地理信息局、原国家海洋局作为第二批中央试点部门,和原国土资源部一起参与了2...
2014年,国务院批转财政部发布的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称《改革方案》),确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。2015年,财政部陆续下发了《政府财务报告编制办法(试行)》《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》和《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》等三项制度,政府会计改革正式拉开序幕。政府会计改革涉及面广、政策性强、变化大、任务重,自然资源部对政府会计改革工作高度重视,积极参与改革相关工作,承担中央部门政府财务报告编制试点任务,稳步推进政府会计准则制度贯彻实施,在试点和实施过程中理思路、交流总结经验,攻难点、切实解决实际问题。
一、勇担政府财务报告编制试点重任
(一)成立试点工作领导小组,加强组织领导
自然资源部是2018年政府机构改革中组建的新部门,主要由原国土资源部、原国家测绘地理信息局、原国家海洋局构成。2017年,原国土资源部作为第一批两个试点中央部门之一,参与2016年度政府财务报告编制工作。2018年,原国家测绘地理信息局、原国家海洋局作为第二批中央试点部门,和原国土资源部一起参与了2017年度政府财务报告编制试点工作。改革前的原国土资源部、原国家测绘地理信息局、原国家海洋局,均高度重视政府财务报告编制试点工作,成立了政府财务报告编制试点工作领导小组。自然资源部组建以来,为进一步加强对政府财务报告编制试点工作的组织和领导,重新组建了政府财务报告编制试点工作领导小组,领导小组组长由财务与资金运用司领导担任,下设办公室,财务与资金运用司具体负责政府财务报告编制试点工作的组织实施。
(二)组织开展培训和资产清查,夯实管理基础
3年以来,为了保证所属单位尽快吃透精神、掌握方法,自然资源部多次组织开展政府财务报告编制工作业务培训及编报软件培训,就编报注意事项、业务问题解答、审核规则、以前年度会审错误问题等相关内容进行业务讲解,并将相关内容编印成册发放给所属单位,指导开展政府财务报告编制工作。
2018年,按照机构改革相关要求,成立资产清查工作领导小组,印发《自然资源部关于落实机构改革相关要求开展资产清查及账务清理工作的通知》(自然资函[2018]19号),对资产清查工作进行部署,组织开展清查结果会审,并选择部分单位对清查结果进行检查。本轮资产清查基本摸清了各单位资产状况,明确了资产归属等重要问题,为机构改革及权责发生制政府财务报告编制试点工作奠定了良好基础。
(三)成立指导组和开展集中会审,保证编报质量
为了更好地帮助所属单位做好政府财务报告编制工作,在所属单位抽调财务业务骨干成立业务指导组,提前开展政府财务报告编报工作的重点难点问题研究,解决试编工作中的障碍,为所属单位的编制人员及时提供业务咨询,针对疑难事项积极咨询财政部,针对共性问题及时发布编审问答,统一编报口径,提高了编制质量。
此外,自然资源部结合部门实际情况,根据财政部发布的审核规则,编制了包括基本信息、调整分录编制、数据准确性、报告完整性、报告规范性等五个方面的审核要点。组织业务指导组专家开展集中会审,并组织所属单位按照审核结果对政府财务报告进行修改完善。严格的部门会审程序确保了自然资源部一次性顺利通过财政部组织的会审。
(四)加强总结分析和数据利用,试编工作显成效
在完成政府部门财务报告编制和汇总工作的基础上,对试编工作存在的相关问题和政府部门财务报告数据进行全面梳理和分析:一是对试编工作中发现的所属单位会计核算不规范问题进行纠正;二是总结归纳试编工作经验和取得的成效,为财政部推广和完善政府财务报告编制提供第一手资料和应用案例;三是充分分析利用报告数据,对部门财务状况和运行状况有了更加清晰的了解和掌握,摸清了真实“家底”,使资产的管理和监督更加有效,同时拥有了对债务监控的有力抓手,反映了收入与支出之间的配比性,使得当期盈余等会计信息更加真实可靠,反映了真实运行成本和产出效益,有助于实现降低运行成本、提高财政资金和国有资产的使用效率等管理目标。
二、稳步推进政府会计准则制度实施工作
2017年10月,财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(以下简称《制度》),2019年1月1日起正式施行。2018年,自然资源部组建后,稳步推进实施政府会计制度改革,制订工作方案精心组织实施,以此为契机进一步夯实财务会计基础工作。
(一)提早谋划,将政府会计改革纳入年度重点工作
机构改革合并重组后的自然资源部有3个显著特点:一是所属单位数量多,共有3个预算级次近200家预算单位;二是执行的会计制度类型多,各单位执行的会计制度包括行政单位、事业单位、科学事业单位、测绘事业单位、民间非盈利组织、基本建设等;三是业务覆盖面广、收入来源复杂,业务基本覆盖了山水林田湖草,收入除了财政拨款外,还有事业收入、经营收入、其他收入等多种渠道的资金。2018年,在机构改革正处于攻坚和职能整合期,政府会计制度改革正处于启动和推进期的双重压力下,自然资源部提早谋划、统筹协调、有序推进,将落实政府会计制度改革要求纳入年度重中之重工作中,从顶层设计层面系统研究落实措施,确保实施效果。
(二)做到“四个到位”,确保政府会计准则制度落地生根
一是部署到位,根据部门机构改革情况和所属单位特点,制定印发《自然资源部办公厅关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》,对所属单位组织实施进行统一部署;二是培训到位,分层次分批组织二级和三级预算单位开展政府会计准则制度培训和财务信息系统培训及上机操作;三是整合到位,在整合原国土、测绘、海洋财务管理信息平台的基础上,启用了新的自然资源部财务核算信息系统,根据部门业务实际制定了统一的财务会计和预算会计科目;四是衔接到位,开展资产清查工作,对各类资产进行清理核查,确保账卡、账账和账实相符,对资产损失情况进行自查和核实,深入剖析原因,依法依规进行处理和解决,同时结合内控建设与财务大检查,督促所属单位健全完善内部管理制度、精细化财务管理、加强业务信息系统与财务信息系统的对接,保障新旧衔接顺利推进。
(三)加强研究交流,提升政府会计准则制度实施成效
自然资源部通过所属单位推荐和财务与资金运用司择优选择相结合的方式,组建了一支来自部属行政、事业、科学事业等性质单位,涉及国土、测绘、海洋、地质调查等不同业务领域,懂政策、精业务、善管理的中青年业务骨干组成的稳定的财务研究专家团队。按成员的专业特长,分为业务规范组和财务信息化组,分工合作负责政府会计核算和财务数据标准化研究和规范工作。除了发挥日常咨询和建言献策的作用外,定期开展集中调研和研讨,集体研究和解决政府会计制度执行过程中出现的疑难问题,对共性问题和特殊问题按期编写并发布业务若干问题解答,为一线财务人员解疑释惑。专家团队在参与自然资源部贯彻落实政府会计改革相关工作、政策制度研究制定和规范财务管理工作中发挥了参谋者和智囊团的积极作用。
本着“交流学习找差距,互学互鉴共提升”的理念,自然资源部大力推进部内外的交流学习,以加强交流开阔眼界、拓宽思路,以相互学习共同探讨、共促提升。一是采取书面和实地调研的方式了解和掌握所属单位在政府会计制度实施过程中遇到的问题和诉求,汇总形成清单,同时利用信息交流平台强化所属单位财务人员之间的讨论和互相学习,群策群力、脚踏实地逐一解决政府会计制度实施中的实际问题;二是采取“走出去、请进来”的方式加强对外交流学习,吸取外部门和外单位精髓,介绍本部门经验和做法,互学互鉴,实现取长补短、共同提高的目的。
(四)推进转型升级,打造业财融合的信息化管理平台
通过信息化手段,实现财务工作的自动化处理,是财务管理信息化的必然趋势。政府会计准则制度正式实施以来,由于政府会计核算的内容更加细化、口径更加多样,不仅工作复杂度增加、工作量也大大增加,客观上对会计核算提出了更高的要求。为了提高会计核算的准确性,同时减轻广大财务人员日常会计核算工作强度,自然资源部研究提出了通过信息化手段实现财务管理与预算、资产、政府采购、合同、项目管理等业务相融合的转型升级思路,通过推行“财务信息管理系统+”的模式破解以往财务信息管理系统与其他信息系统互不相通的瓶颈,并制定了在所属单位逐步全面推广内部控制管理信息系统实现会计凭证自动生成的实施方案。充分发挥专家团队的力量,对财务信息管理系统进行检查,对系统本身存在的问题和所属单位操作过程中不规范事项进行梳理总结,定期发布检查报告以及规范性要求和建议,督促整改和规范。同时深入分析新财务管理信息系统模块、功能、数据和运行等情况,编写《自然资源部财务核算信息系统操作手册》,指导一线财务人员熟练操作和使用财务管理信息系统,提升财务管理信息化、网络化和智能化水平。
(五)突出行业特点,夯实政府会计核算规范性工作
会计核算的规范性是确保部门财务会计和预算会计数据和信息及时、真实、可靠和完整的前提条件,自然资源部依托业务规范组专家团队,及时启动政府会计核算研究和规范工作。一是摸清行业财务管理特点,紧扣政府会计制度改革要求和自然资源业务复杂的实际情况,通过召开座谈会、实地走访、书面调研、信息平台互动交流等方式,了解部属单位业务特点和典型范例、财务管理和会计核算现状,梳理主要经济事项流程和业务场景。二是开展会计核算规范化顶层设计,针对所属行政单位、事业单位、科研单位和基本建设项目的业务范围、管理要求和会计核算特点,认真梳理分析政府会计准则制度实施情况,总结实施中的重点、难点和着力点,基本构建形成了具有行业特色的政府会计核算业务规范化框架。三是精心组织编写会计核算实务手册,《自然资源部政府会计核算实务手册》在准则制度相关规定的基础上,创新模式,按照“期初凭证业务、国库集中支付业务、日常业务、工资和劳务费、野外作业、固定资产及无形资产业务、基本建设、增值税和所得税业务、投资业务、期末业务”等十大业务场景全方位分类展开会计核算业务,充分体现了“遵循准则制度,统一规范核算;突出行业特色,反映业务全景;细化核算规定,易于操作执行”的三大特色和亮点,为所属单位规范日常会计核算工作提供基本遵循和实操指南,让政府会计准则制度实现真正扎实落地和规范执行。
三、完善政府会计准则制度的几点建议
(一)以政府会计改革为契机,完善会计法律法规制度体系建设
政府会计改革重构了政府会计核算模式,有机统一了行政事业单位会计制度,全面引入权责发生制核算原则,充分体现了财政预算改革的新要求。但目前《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》等财务制度尚未修订,有关规定与政府会计准则制度不相一致,如自然资源部所属单位尚在执行的《测绘事业单位财务制度》和《地质事业单位财务制度》等,与新准则制度的冲突造成了执行过程中的困惑。建议在进一步修订完善《会计法》,包括明确规范的边界,执行国家统一的会计制度,规范政府会计核算、会计信息化、会计法律责任等基础上,继续健全完善政府会计准则体系,及时修订行政事业单位财务规则,各部门根据统一的财务规则和行业特色制定行业财务制度等。同时规范会计规章的制定和发布,提升会计立法层次,增强其权威性和法律效力
(二)稳步推行政府成本会计核算,助推全面贯彻实施绩效管理
2018年9月,中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。之后,自然资源部开展了项目绩效评价自评和专项资金重点绩效评价等相关工作,不断夯实预算绩效管理基础。只有准确核算成本费用,科学反映运行成本,全面分析利用成本费用数据,才能实现对部门、单位、项目等资源耗费情况的合理评判,为科学开展政府绩效考评、评价行政事业单位受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。建议按照《改革方案》部署,及时制订并出台《政府成本核算基本指引》,并分步制定政府成本核算具体指引等,扎实推进政府成本会计实施工作,助推预算绩效评价真实做实做好。
自然资源部将进一步总结归纳原实行内部成本费用核算办法的所属测绘、地质勘查事业单位的经验做法,探索建立符合部属单位实际的以大队(院)、中队(分院)、作业室(业务部门)等为核算单位,以国土、测绘、海洋、地质调查项目、测绘工序、地质调查手段(产品)、科研课题等为基本核算对象的多层次的成本费用核算模式,为单位、项目等预算绩效评价提供准确、完整的成本费用信息。
(三)充分利用政府财务报告数据信息,提升管理会计应用水平
2014年,财政部印发了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》,标志着行政事业单位管理会计的应用正式启动。政府会计准则制度的实施,产生了以权责发生制和收付实现制为核算基础的“双体系”和“双报告”数据信息,为加强和推动行政事业单位管理会计的应用提供了有力支撑。建议尽快构建政府财务报告分析和利用体系,充分发挥会计数据信息在单位战略管理、预算管理、成本管理、营运管理、绩效管理、风险管理等方面的决策参考作用,全面提升管理水平和履职能力,更好地为经济社会发展服务。自然资源部将结合政府财务报告试编和政府会计准则制度正式实施的前期工作经验,全面推进管理会计的应用,一如既往当好政府会计改革的探路者、参与者和执行者。
责任编辑 李卓
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