《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）作为事业单位财务行为的基本准则，其在总则及预算管理等内容上均应与《预算法》协同一致。因此，在近年来《预算法》被二次修正的背景下，笔者认为，《规则》也需要顺应《预算法》的相关规定变化，进一步完善相关内容。

一、《预算法》修订后的变化

（一）推进全面预算管理，构建“四本预算”复式体系

政府预算必须具有完整性，才能反映其全部的财政收支活动。新《预算法》删除了有关预算外资金的内容，明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等”。

（二）扩展预算年度性原则，建立跨年度平衡机制

党的十八届三中全会提出要建立跨年度预算平衡机制。新《预算法》第十二条规定，“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”；第三十二条要求“预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”，同时要求“按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等规定编制预算”。

（三）强调预算执行管理，规范预算调整程序

为提升预算资金使用效率，需要不断强化预算约束，加强预算调整程序的管理，加强结转结余资金的使用管理。新《预算法》第六十三条规定，“各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，不得擅自改变预算支出的用途”。第七章规定了预算调整的条件，要求原则上正式下达的预算一般情况不得调整，必须进行预算调整的，应当编制预算调整方案，并执行严格的预算调整程序。

（四）强化预决算公开透明，推进预决算公开工作

政务信息的公开有助于推进廉政建设，维护社会公众利益，新《预算法》中要求，除涉及国家秘密的事项外，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，政府采购情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。

（五）健全绩效评价制度，强调预算绩效管理

新《预算法》要求预算应当讲求绩效的原则，有关支出绩效评价结果将作为预算编制依据，预算执行情况的审查结果报告中应包括对提高预算绩效提出意见和建议，在预算执行中要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。可见，新《预算法》中，绩效评价贯穿于预算整体原则、预算编制、预算审查和批准、预算执行等各个环节，发挥极为重要的作用。此外，2018年9月1日，中央全面深化改革委员会审议通过并正式签署发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理的一体化，提高财政资金资源配置的效率和使用的效果。

此外，新《预算法》还对国库集中支付管理内容加以规范，提出应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的新要求；进一步明确预算管理职权，完善预算审查监督机制，严明各类违法违规行为，明确单位应承担的法律责任。

二、《规则》修订建议

（一）强调全口径预算管理

《规则》中应进一步强调全口径预算的理念，明确全面预算管理的内涵。细化预算收入和预算支出中应包括的内容，特别是明确一般公共预算支出按照功能分类应包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出；按照经济性质分类应包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

同时，建议《规则》中明确事业单位预算不仅应包括收入预算和支出预算，也应包括筹资预算和投资预算，反映出预算主体进行投资活动和筹资活动的情况。事业单位筹资预算主要是指在符合国家有关政策规定的前提下安排的借款预算、融资租赁预算和引入第三方合资合作预算。事业单位投资预算主要包括固定资产、无形资产、长期股权投资、基本建设和大型修缮等预算。

（二）调整预算编制机制

根据《预算法》“跨年度预算平衡”的要求，《规则》中也应体现“建立跨年度预算平衡机制”这一原则，要求将项目资金纳入中期财政规划管理，编制三年滚动项目库，强化项目入库前的论证评审，科学编制项目预算和绩效目标，确保财政资金落到实处，提高使用效益。

（三）规范预算调整管理

为了加强预算调整管理的规范性，提高预算的执行力与约束力，防范预算调整带来的风险，建议《规则》中对预算调整的相关内容予以规范，明确事业单位预算调整的原则、条件、审批程序，强调预算调整方案中应当说明预算调整理由、项目、金额以及对预算执行造成的影响程度等事项，进而达到新《预算法》中对于避免随意调整预算、严格规范预算调整审批流程、不断提高预算资金使用效益的目标。

（四）强化预决算公开工作

根据《预算法》的规定，事业单位预决算公开工作需稳步开展，这就需要在《规则》中明确要求各事业单位建立健全预决算信息公开制度，根据新《预算法》的要求确定预决算信息公开的时间、内容、程度和方式，提高预决算信息透明度，确保公开信息的真实性、准确性和可比性，切实强化社会监督意识。《规则》中可以指导事业单位逐步完成预决算公开工作，以已经审批、审计后的财务预决算报告为基础，逐步向社会公众较为关心的信息扩展，逐渐增加公开的内容。同时，应选择便于公众知晓的方式公开预决算信息，并保障信息的安全性。

（五）落实预算绩效管理工作

全面实施预算绩效管理已成为提高国家治理能力、优化财政资源配置的重要改革措施。建议《规则》中明确提出开展预算绩效评价工作的要求。各事业单位预算绩效可以分为单位整体绩效和政策项目绩效两类，单位整体绩效将单位的收入支出全面纳入绩效管理，统筹考虑资产和业务活动，从管理效率、运行成本、履职效能、社会效益、可持续发展能力及服务对象满意度等方面，衡量单位整体绩效及核心业务的开展效果；政策项目绩效将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等方面，衡量政策和项目预算资金的使用效果和效率。《规则》中应同时明确，预算绩效管理应贯穿于预算管理的全过程，包括事前决策、事中管理、事后产出评价及评价结果的运用。

责任编辑 李卓