时间:2020-08-05 作者:黄亮 作者简介:黄亮,中山大学产业集团总会计师,高级会计师,教育部首批高端会计人才。
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摘要:
为了满足事业单位多方面的发展需求,事业单位自身出资或和其他主体共同组建成立了一些非企业法人单位,如地方研究院、附属医院、基金会等,这些单位形式多样,包括事业单位、民办非企业法人单位、社团法人等多种性质的独立法人单位。这些单位为母体事业单位的事业发展做出了一定贡献,但是此类单位与事业单位投资兴办的企业存在区别,缺乏成型的制度体系作为治理依据,审计、检查和巡视中也发现事业单位对所属非企业法人单位的财务管理监督在制度上还存在空白,问题较多,需要从制度层面梳理明确事业单位对所属非企业法人单位的管理模式,既要管理到位,也要助其发展。
一、事业单位所属非企业法人单位存在的主要问题
事业单位所属非企业法人单位的管理模式受母体事业单位、地域要求等多方面因素影响,可能存在以下几类问题:
(一)产权和管辖关系不明晰
对于事业单位利用自身货币资金、无形资产或其他资产兴办非企业法人单位的行为并没有形成统一规范的规定。如高校成立事业单位性质的地方研究院,一般由高校和研究院所在地方联合主办,此类单位不同于出资成立公司,无法依据《公司法》等法律规定,按照出资比例等确定单位内部治理规范和要求。...
为了满足事业单位多方面的发展需求,事业单位自身出资或和其他主体共同组建成立了一些非企业法人单位,如地方研究院、附属医院、基金会等,这些单位形式多样,包括事业单位、民办非企业法人单位、社团法人等多种性质的独立法人单位。这些单位为母体事业单位的事业发展做出了一定贡献,但是此类单位与事业单位投资兴办的企业存在区别,缺乏成型的制度体系作为治理依据,审计、检查和巡视中也发现事业单位对所属非企业法人单位的财务管理监督在制度上还存在空白,问题较多,需要从制度层面梳理明确事业单位对所属非企业法人单位的管理模式,既要管理到位,也要助其发展。
一、事业单位所属非企业法人单位存在的主要问题
事业单位所属非企业法人单位的管理模式受母体事业单位、地域要求等多方面因素影响,可能存在以下几类问题:
(一)产权和管辖关系不明晰
对于事业单位利用自身货币资金、无形资产或其他资产兴办非企业法人单位的行为并没有形成统一规范的规定。如高校成立事业单位性质的地方研究院,一般由高校和研究院所在地方联合主办,此类单位不同于出资成立公司,无法依据《公司法》等法律规定,按照出资比例等确定单位内部治理规范和要求。譬如现实存在一类地方研究院,由地方政府出资,理事会成员由双方委派相同人数人员,单位冠用母体高校名称,高校委派人员参与地方研究院管理,单位设立时登记地方政府机构作为举办单位。该类情况下,虽然事业单位登记的举办单位为当地政府部门,但是在工作实践中当地政府通常认为该单位为高校所属单位,管理权应属于学校。而高校或亦认为该单位管理权应属于当地政府,或基于建立和完善单位内部控制体系考虑,拟进一步规范和加强对所属非企业法人单位的管理,但缺乏必要的政策依据,有的要求在现实操作中难以实现,造成对所举办的事业单位缺乏必要的管理依据。教育部2016年印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》(教财厅[2016]2号),就学校对所属地方研究院等所属非企业法人单位加强财务管理给予了规范性指引,但是这些指引和要求缺乏必要的上位法依据。
(二)财务管理制度体系混乱
事业单位所举办的非企业法人单位产权不明晰、管理权限不明晰,可能会造成单位财务管理制度体系混乱。首先,举办方是事业单位,而所举办的非企业法人单位的性质可能是事业单位、民办非企业法人单位或社团法人,日常经营管理行为依据不同。其次,即便事业单位举办的仍为事业单位,虽总体上财务管理要求类似,但是不同预算级次、不同行业类别依据的财务管理规定不同。
(三)数据“重”“漏”
一些事业单位所办的非企业法人单位,特别是符合纳入政府会计体系核算条件的非企业法人单位,当出现多个主管单位、管理权责不明晰的情况下,可能会出现该单位的财务报告未并入任何一方政府综合财务报告编制体系,也有可能分别被相关主管单位纳入其政府综合财务报告编制体系。由于非企业法人单位不存在股权概念,无法依据《公司法》相关原则按照股比确定应纳入合并的单位,可能会出现未纳入合并和多次纳入合并的可能。
(四)概念不明晰
部分事业单位按照《事业单位国有资产管理暂行办法》(2006年财政部第36号令)规定,认为出资设立非企业法人单位是一种投资行为,并履行向主管部门的报批报备程序,而部分主管部门也按此给予了相应审批或备案,相应单位按照“投资”进行了会计记录和核算。但是,非企业法人单位不同于企业,不能对母体单位进行分红。严格意义上,该种出资行为不符合“投资”的概念,将该行为按照投资处理有待商榷。2018年,在《财政部关于印发高等学校执行<政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表>的补充规定和衔接规定的通知》(财会[2018]19号)的“关于高等学校执行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的补充规定”中对“关于出资成立非企业法人单位的账务处理”明确:高等学校经批准出资成立非企业法人单位,如教育基金会、研究院等,应当借记“其他费用”科目,贷记“银行存款”科目;同时,借记“其他支出”科目,贷记“资金结存——货币资金”科目。根据该规定,事业单位出资设立非企业法人单位的行为不是投资行为。企业法人对于出资方和相关企业的股东会、董事会和监事会有明晰的内部治理机制约定,但事业单位与所出资设立的非企业法人单位,特别是对于多个事业单位共同举办的非企业法人单位而言,母体事业单位对于所出资的非企业法人单位管理职责不明晰,无法确定相关方的责、权、利,导致对事业单位出资设立非企业法人单位监管的缺失。
二、解决建议方案
为了进一步规范和加强对所设立非企业法人单位的财务管理,控制财务风险,《事业单位财务规则》修订时,建议补充和明确相关要求,具体如下:
(一)明晰事业单位出资设立非企业法人单位审批或备案管理的要求
一些事业单位出资设立非企业法人单位时,缺乏前期论证,导致单位成立后缺乏必要的经费保障,运行经营举步维艰。如果运行经营无法达到设立的目标,对财政资金也是一种浪费。为了约束该类行为,应该在相关政策上明晰该类行为。事业单位出资成立企业在事业单位国有资产管理办法中有着较为清晰和明确的审批管理规定。而事业单位出资设立非企业法人单位不属于投资行为,可考虑在《事业单位财务规则》中对该类行为予以明确。首先可以考虑明确根据事业单位出资的额度明晰审批或备案程序;其次需要约定出资设立非企业法人单位履行审批或备案的必备资料,包括设立的可行性分析资料、内部审批程序材料等;最后需要提供单位的请示函件和相关规范审批备案表格等。若事业单位需出资设立事业单位的,还需考虑《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)的要求规定。
(二)明晰事业单位对所出资设立非企业法人单位的财务管理职责
《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》对教育部直属高校附属单位的财务管理规范做出了一些尝试,包括财务负责人的委派、“三重一大”事项的审批和备案、预算和决算的审批和备案机制等。由于非企业法人单位法人单位性质多样,对于出资设立的非企业法人单位的财务管理应在以下几个方面考虑明确和规范:一是需要明确财政隶属关系,特别是在政府会计制度改革背景下,政府综合财务报告的合并范围和基础。同时,需要在明确财政隶属关系的基础上,明晰设立事业单位所依据的财务规范。二是考虑采取委派财务负责人模式,加强对出资设立非企业法人单位的财务监管。三是根据相关非企业法人单位的单位性质和业务特点,明确单位预算和决算的审批或备案要求。
(三)明晰对所出资设立非企业法人单位的监督模式
对于事业单位出资设立非企业法人单位的财务监管,可以考虑在《事业单位财务规则》中明确三个层次的财务监管模式。一是按照所确定的相关非企业法人单位财政隶属关系,明确同级财政部门的财务监管模式;二是明确母体事业单位对所办的非企业法人单位的财务监管模式,具体可采取定期或不定期的检查,加强对其非企业法人单位的财务监管;三是明确单位的内部审计和监管模式。此外,可通过建立健全相关非企业法人单位的内部控制体系,规范和加强事业单位所出资设立非企业法人单位的财务监管。
责任编辑 武献杰
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