一、调整完善《事业单位财务规则》是落实“治理体系和治理能力现代化”目标任务、适应经济财政改革的客观要求

（一）当前经济和社会发展的现实需要

党的十九届四中全会以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为主题，正式提出要“加快建设现代化经济体系”。事业单位是社会主义现代化建设的重要力量，定位公益服务，注重社会效益，保障民生发展。加快推进事业单位会计改革是适应我国社会主要矛盾变化、推动公益事业平衡充分发展的迫切需要。完善修订《事业单位财务规则》（以下简称《规则》），加强事业单位财务管理，有助于国有经济的布局优化和结构调整，推动我国行政管理体制改革的纵深发展。

而事业单位会计是政府会计体系的重要部分，如何修订更新《规则》，与现行准则及相关规定有效衔接、保持一致，实现新旧政府会计制度的平稳过渡，成为新时代公共部门财务管理必须直面的新课题。

（二）推进政府会计改革的内在要求

2015年10月《政府会计准则——基本准则》发布；2017年10月《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表》出台，并自2019年1月1日起在各级各类行政事业单位全面施行。我国政府会计准则制度体系逐步建立，在进一步提升事业单位会计的专业性和准确性的同时，也对事业单位财务管理提出了新挑战，使得原有的事业单位财务制度难以完全满足公共部门财务管理的要求。因此，调整完善《规则》是适应政府会计改革的必然要求。

（三）回应预算绩效管理的时代呼声

2018年9月，我国全面实施预算绩效管理的大幕正式拉开，要求从全方位、全覆盖、全过程三个维度推进预算绩效管理的进一步实施，建立起全面预算绩效管理新格局。事业单位会计体系本就是以政府预算作为基础，与预算管理体系相适应的。随着新政府会计准则和会计制度落地实施，事业单位财务管理过程中如何进一步规范预算管理，并在《规则》中予以体现，从而适应全面预算绩效管理的新要求，并以真实完备的会计信息为其推进提供坚实基础和有力支撑，成为了亟待解决的问题。

（四）全面推进内部控制建设的重要举措

健全的内部控制体系既是加强单位内部资金使用合规性、规避财务风险的必然要求，又是加强预算绩效管理的基础和前提。党的十八届四中全会提出要强化内部流程控制，国际货币基金组织《财政透明度手册》（Fiscal Transparency Handbook of 2018）中也指出，各国政府应当以财政和预算报告的形式向公众提供信息，并通过内部控制和有效审计来保障财政信息的数据真实性。目前，事业单位内部控制松散现象较为严重，财政监督职能弱化，这不仅制约了财政管理信息化的推进，更是给深化政府会计制度改革和强化财政预算收支管理设下了阻碍。而现行《规则》中仅提到“建立健全内部控制制度”，并未体现《行政事业单位内部控制规范（试行）》及相关后续文件精神。

二、《事业单位财务规则》修订的总体思路

（一）全面彰显深化财政管理体制改革的时代特点

第一，修订应与财政体制改革的最新进展相适应。近年我国预算管理制度、国库集中支付制度和政府采购管理等制度逐渐完善。《规则》应体现国家治理体系和治理能力现代化要求，适时引入与新《预算法》中的全口径预算、地方债管理等全新要求相适应的相关规定。

第二，修订应体现新时代特点。具体地，应当吸收国外在引入权责发生制会计过程中的先进经验和挫折教训，既和国际接轨，又体现中国特色。由于政治经济体制差异，他国的改革经验往往不能直接应用于我国，而且其中也不乏弯路。譬如，意大利等国急于引入权责发生制政府会计的过程中，忽视了会计基础转变过程中财务存量的变化，导致后续滚动时出现严重会计信息失真。我们应在充分吸取国际经验的同时，立足我国的现实国情，综合当前社会主体市场经济体制的发展需要，探索出一条事业单位财务管理的中国道路。

（二）充分体现事业单位的共性特点

事业单位涵盖彩票机构、基层医疗卫生机构、医院、科学事业单位、中小学校、高等学校等具有个性化特点的行业，其运营业务和财务收支活动差别悬殊。譬如，“留本基金”就属于高等学校的净资产特殊业务。而《规则》作为原则性规定，不仅需要体现事业单位的共性特点，还应对事业单位财务管理工作起到切实指导作用。因而，应构建起“1+N”规则模式，即共性规则以及行业补充规定和衔接规定，给进一步出台行业财务制度留有余地，给各类事业单位结合自身特点进行管理预留空间。从原则上对会计信息进行统一规范，有利于有效消减不同地区不同行业各级别单位间的制度紊乱，强化会计信息的可比性。

（三）实现与政府会计准则体系的有效衔接

第一，优化双基础的会计准则规定。现行《规则》规定事业单位会计核算一般采用收付实现制，仅部分经济业务或者事项采用权责发生制。而根据新政府会计制度的规定，事业单位财务会计核算应以权责发生制为基础，预算会计核算以收付实现制为基础。这将对会计处理产生重大影响，并需要进行一系列后续账务处理。以净资产会计科目为例，“事业基金”“非流动资产基金”等均应做出相应转账处理，将余额转入新账套的“累计盈余”科目。因而，在《规则》中应及时对会计核算基础进行更新，并相应对会计要素进行统一。

第二，会计要素的定义和分类等予以统一，并补充相关规定。新政府会计制度准则体系中，对于以往的会计科目、会计类型进行了一定的调整与丰富。2012年修订的《规则》与新政府会计准则中对于会计要素的定义和分类有较大出入。以固定资产为例，原固定资产确认采用的是明确的价值标准，而新的确认则改为原则标准，满足为政府会计主体实现服务潜力或提供经济利益的可计量资产即可确认。另外，新政府会计制度引入了固定资产折旧和减值损失等规定，事业单位固定资产的核算管理得到进一步规范。但是，这也意味着事业单位必须要先摸清“家底”，对单位的固定资产等进行全面、仔细的盘查，理清资产、负债、预算结余等的勾稽关系，并做好新旧财务报表之间的衔接工作。因而，应该在《规则》中体现固定资产折旧问题的处理，并对后续的科学成本核算予以强调。

三、《事业单位财务规则》的优化路径

（一）优化整体设计框架，对接财政制度改革的新要求

第一，应按新政府会计的会计要素来调整框架结构。新政府会计制度规定，事业单位会计系统将同时具备财务会计和预算会计的双重功能，分为资产、负债、净资产、收入、费用五类财务会计要素和预算收入、预算支出、预算结余三类预算会计要素进行核算。现行《规则》按照收入、支出、结转结余、专用基金、资产、负债的框架可能较难适应新规的要求。可以考虑按照新政府会计准则中的“3+5”要素结构进行重新调整，并对基于权责发生制的预算会计要求予以明确。此外，现行《规则》并未对财务管理目标、财务管理原则等指导性原则进行列式。应在兼顾政府监管目标的前提下，强化财务目标观念，对财务管理目标和原则等进行补充说明。

第二，进一步理清事业单位财务管理的内涵与外延。我国的事业单位会计规范体系主要是由会计法律（即《预算法》和《会计法》）、会计行政法规（即《预算法实施条例》《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》）和会计规章（即《政府会计准则》基本准则和一系列具体准则、政府会计具体准则应用指南、《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》及特殊行业的补充规定和衔接规定等）组成。《规则》在规范体系中承担着重要的基础性角色，应重点对事业单位会计要素的财务管理进行界定和明确。譬如，事业基金财务处理、专用基金提取等。此外，应对修购基金、职工福利基金等事业单位执行较弱的内容予以调整，将企业情况说明书等老旧概念更新为符合当前政府会计制度规范的报表附注。

（二）强化预算绩效管理新机制，加强单位内部控制

第一，进一步细化预算管理的相关内容。应顺应预算绩效管理改革的趋势，在《规则》中强化预算管理理念，建立健全预算绩效考评机制，规范预算管理环节，明确预决算公开要求。值得注意的是，引入权责发生制会计的重要原因，就是它可以更为有效地将投入与产出、结果相联系，根本目的还是在于提高财政资金的配置效率。譬如，对英国、澳大利亚和新西兰等国的部门预算文件和年度报告的研究表明，尽管这三个国家之间存在一些差异，但基于权责发生制的全部成本、收入和资金拨款的财务信息与根据产出或结果进行的计划绩效的规范都是相关联的，权责发生制和绩效预算通常是互补的工具。

第二，进一步充实内部控制的相关规定。目前，政府集中采购制度的广泛实施使得行政事业单位固定资产的购置环节得到了有效控制，但在资产的使用和管理环节仍存在账实不符、资产流失、管理空白等现象。因而，可以考虑在现行《规则》的基础上，就目前控制缺位的关键节点补充内部控制规范，建立起内控自评的纠偏机制，为综合预算体系的建立打下基础。

（三）健全会计信息体系，提高财政资金管理水平

第一，加强信息化建设。新政府会计制度中明确指出“单位应当重视并不断推进会计信息化的应用”，而要想实现信息化，势必要重视会计信息系统的建设。进行财务管理信息化的基础是信息数据。只有建立起跨部门信息渠道，并保证基础环节的财务工作实现了信息化，得到信息数据，才有可能进一步利用现代信息技术手段建立起信息化会计系统。例如，法国的CHORUS项目正在开发一种新的ICT系统（Information and communications technology，是由硬件、软件、数据以及使用人员组成的系统，通常包括通信技术，例如互联网），将在政府范围内全面用于所有预算和会计核算。在德国，现金流量数据是由现有的联邦IT系统根据预算对现金流进行会计处理形成的，联邦电子现金系统与各部门基于权责发生制的综合财务系统之间是有技术链接的。

值得注意的是，目前，事业单位会计的财务数据收集依然基本依赖人力，信息化水平还较低，在反映绩效信息上仍存在着效率低、准确性不足等局限性。在条件允许的前提下，建议尽可能推动单位财务信息化建设，切实提高工作效率，节约人力和财力资源，清晰全面地了解单位财务状况。因而，应在《规则》中对信息化建设做出要求。

第二，完善流程设计与信息规范。首先，事业单位会计改革的顺利推进需要部门单位之间的协调与配合，须在部门之间做好信息传递和相关业务对接。其次，应适当梳理财政预算资金的管理流程，建立起与资产管理、内部控制、业务信息相通的系统框架。最后，应对财务信息规范进行原则性界定，保证财务人员对财务信息的直接、准确掌握，从而方便根据预算绩效结果进行预算决策。譬如，澳大利亚的会计系统（FMIRS）之目的就在于，根据利益相关者的要求，提供有关实体活动、资源和绩效的财务信息。为了实现此目标，必须设计相应会计概念、标准和流程来报告用户所需的财务信息，以使他们能够正常运作。信息必须是相关的、可靠的、可比的且可理解的。故应明确政府执行财政政策、有效管理财政资金以及履行受托责任所需的财务信息。

责任编辑 姜雪