近年来，随着财政体制改革的不断深入，财政科学化、精细化管理理念的不断强化，各项财政改革措施逐步细化到位，在这一新形势、新背景下，《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）在对现实工作的指导中出现了一些不适应的情况。加之全国140多万家事业单位情况比较复杂、差异性较大，财务管理工作中出现了诸多共性及个性问题，需要及时梳理、归纳和总结，并在制度体系中统筹考虑和妥善解决。因此在此背景下，亟需对《规则》进行修改和完善，进一步规范财务行为，强化管理，解决问题，并按照科学化、精细化管理的要求，创新和充实事业单位财务管理工作的内容和手段。结合实际工作及今后财务管理工作发展的态势，笔者拟从以下几方面就修订完善《规则》提出个人的一些思考。

一、修改完善事业单位财务管理原则、主要任务

按照新的财务管理理念要求，建议修订完善《规则》时，在事业单位财务管理的原则、主要任务等方面进行补充和修改。

（一）进一步强调业务工作与财务工作的融合理念

在新形势下，预算的编制、执行或是绩效评价工作中存在的财务问题，绝大多数虽然表现为资金、经费的使用管理，但倒查责任后却发现问题往往出在业务部门。业务与财务工作已密不可分，业财融合成为大势所趋。

为此建议修订完善《规则》时，进一步强调业财融合理念，强调流程管理和业务协调，保证中央和地方一盘棋、机关和直属单位一盘棋、单位内部一盘棋，将财务工作与业务工作紧密结合，发挥好综合协调作用，由财务部门会同业务部门共同做好财务管理工作。

（二）进一步强调“大财务”的工作格局

所谓“大财务”概念，就是在财务管理顶层设计中建立财务工作各领域一条龙、一盘棋的管理体系。纵向强调事前财务资料搜集、积累、梳理，事中预算编制、审核、执行、控制、监督，事后检查、评价、应用，再到数据的形成；横向强调处理好统计与预算、预算与采购、基建与投资、支出与资产的各方位联系，使财务管理延伸成为从事前、事中到事后的全过程、全方位、全覆盖的闭环式循环管理。目前在一些规模较大的事业单位，财务管理工作已经细分由不同的条块部门负责，纵向分设预算编制、会计核算、审计督查、绩效评价等诸多部门，在预算体系之外横向设置了规划统计、基建、资产管理、政府采购等部门，由于缺乏顶层设计和分工明晰的工作职责，这些部门常常各自为政、信息封闭、沟通衔接不够，导致工作任务界限不清、工作责任不明，极易发生缺位、越位、错位的现象。

为此，建议修订完善《规则》时，对建立大财务的工作格局要有原则性的论述，以保证财务管理的各项工作界面责任清晰明确，保证工作首尾连贯，纵横配合衔接，实现财务资源共建共享、财务信息互联互通，形成财务管理工作的合力。

（三）强调围绕单位职能、事业发展规划开展财务管理工作

一直以来，我国深化事业单位改革旨在进一步明确事业单位的职能定位，将其与政府机关和企业相互交叉的职能进行剥离，重新梳理归位，将政府职能中对事业单位微观管理的职能剥离出来，还给事业单位；将事业单位承担的政策制定和监管职能交还给政府，将事业单位提供的不具有公共服务性质且可以通过市场配置资源的产品和服务交由企业提供。财务管理就要紧密围绕各单位的职能定位、发展规划要求开展工作。

为此，建议修订完善《规则》时，结合事业单位改革的现实需求和相关政策，进一步强调事业单位的公益属性，明确增加“紧密围绕单位职能、事业发展规划，结合事业单位分类改革实际，加强财务管理工作，并严格把控财务管理活动目标、任务，严格限定相应的投资、经营行为”的要求。

（四）强调财务管理工作进一步引入绩效评价的理念

预算绩效管理改革自上世纪八、九十年代在英国、澳大利亚等国兴起，随后在世界经合组织成员国及其他国家推广实施，已逐渐成为世界性的财政改革潮流。2002年前后财政部开始了预算绩效管理的探索工作。中央财政和省级财政部门相继制定出台了绩效评价制度办法。2015年新《预算法》将“讲求绩效”作为预算管理的基本原则之一，对预算绩效管理做出了具体规定。党的十九大报告更是明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理全面实施。由此可见，全面实施绩效评价已成为财务管理的必然性要求和重要目标。

在绩效评价的实践工作中，笔者认为应更加注重结果导向，无须过于纠结过程中的指标设定和过程考核，仍然要结合单位、部门实际，适当给予各部门一定的自主权和自由度，最终项目预算的评价机制应建立在项目执行结果好坏的评价方面。

为此，建议修订完善《规则》时，适度增加对于绩效评价工作的论述，同时按照新的要求强调“全面实施绩效评价”，并提出“实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益”的要求。

（五）强调财务管理工作体现人才至上的理念

目前，国家层面对事业单位财务人员的上岗资格和管理能力要求尚缺乏硬性规定，一些事业单位在财务管理岗位聘用方面较为随意，甚至一些非科班出身的专业人员也被聘为财务人员，由于其缺乏必要的专业水准和职业素养，影响到单位财务管理工作的质量。

建议在国家层面出台相应规定，如各单位要严格财会人员入职资质管理，倡导规模较大的事业单位设立总会计师等。同时，建议修订完善《规则》时，可对财务人员的资质要求提出相应的、原则性的表述。

二、结合新《预算法》对预算管理部分进行调整

自2000年部门预算改革实施以来，通过各方努力，各部门的预算从形式和内容上已达成了部门预算编制的总体要求，即做到了“一个部门一本预算”。但从实际情况看，由于长期以来行政事业单位缺乏预算管理理念和完善的约束机制，预算管理相对宽松软，预算编制质量和执行效果在某些方面还存在一定问题。比如预算编制时收入预算预计不完整、不准确，执行中实际收入特别是自有收入与预计收入差距较大，影响了部门预算的准确性和权威性；按照《预算法》规定，包括自有收入在内的预算如有变动，都应该按要求履行报批、报备程序，但是鲜有部门和单位就自有收入较大的变动情况履行申请报备的程序；虽然实行了一系列督促和规范预算执行的措施，但仍然存在预算执行偏慢、执行不规范和突击花钱等现象。

针对这些问题，新《预算法》都相应提出了原则性的要求。因此《规则》应当结合新《预算法》的相关规定，重新梳理、架构，保持与《预算法》的一致性、衔接性，同时对于以下现实工作存在的问题，在修订《规则》时结合财务管理现状和今后发展趋势，适时进行修改完善，并考虑时间因素，保持规定的前瞻性，预留一定的管理空间。

（一）关于预算核定建议权问题

近年来财政部稳步推进财政体制改革，在预算管理方面积极采取“简政放权”措施，取得了非常明显的成效。如增加各部门在部门预算编制过程中的话语权和分配权，不再对细碎的项目直接进行预算核定，而是将整体预算控制数切块交由部门，由部门在机关和直属事业单位范围内统筹安排。这一方面调动了部门在预算编制过程中的积极性和主动性，另一方面也更加符合我国国情，因为只有部门单位才更了解各自项目的重要意义和实施可行性，预算安排才更为合理。这一做法得到了各部门、各单位的普遍认可。建议修订《规则》时，将此做法在预算编制章节中相应予以反映。

（二）关于预算核定模式问题

目前部门预算主要采取传统的“基数加增长”模式来核定预算，但这种模式只注重历史数据，不考虑其合理性和公平性，现实中存在一定的弊端和较多诟病。建议在预算核定方面试行零基预算的核定模式，以充分体现市场经济公开、公平、公正的原则要求，体现决策程序科学化、民主化的要求。如试行效果不错且时机成熟，建议修订《规则》时，适时考虑将此做法在预算编制章节中相应予以反映。

（三）关于事业单位人员经费挤占公用经费的问题

实际工作中，预算安排多存在“养事业不养人”的理念，认为安排经费就应该发展事业而非养人，因此不安排或少安排人员经费。人员经费安排不足的单位为了维持人员开支，只能挤占部分公用经费甚至项目经费。从目前实际预算安排情况分析，笔者认为既然这些单位的公用经费每年都需要安排，且均为财政需要保证的部分，则在总额不变的情况下可以给予适当调整。为此建议根据各单位实际情况核定其人员经费，在人员经费和公用经费之间相应进行调整，既可保证财政预算不增加，又能满足单位人员实际支出所需，也解决了相应的审计问题。针对以上问题，建议在修订《规则》时适时考虑在预算编制章节中将有关保证人员经费的原则予以明确。

三、增加内控管理相关要求

自2012年起，为进一步提高行政事业单位内部管理水平、规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设，财政部出台了一系列关于内部控制的规范性文件，如《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等，构建了事业单位内控制度体系。这些制度的制定和机制的建立，都对事业单位财务管理工作提出了新要求。建议修订完善《规则》时，将内控制度的相关要求在其中予以明确体现。具体而言，有以下内容需要适当予以表述：

（一）关于建立健全互相牵制的会计内控制度的问题

单位财务的内部控制是单位内部控制制度的核心，建立健全互相牵制的会计内控制度，需要统一领导、统一部署，各个部门共同协作，全体职工有效执行，才能真正发挥内控的实际作用。但在实际工作中，一些单位领导人由于思想认识不到位，存在着“内控是财务部门的事”的错误想法，对内控重视不够，因此在内控制度体系建立过程中，无法有效形成策划上的统一设计、政策上的统一制订、实施上的统一安排、实施效果的统一评价，造成内控制度相关体系形同虚设。为此建议在修订完善《规则》时，适时考虑对单位内控制度作出要求，对建立健全互相牵制的会计内控制度予以明确。

（二）关于预算公开、财务公开的问题

自2009年3月财政部正式公布2009年中央财政预算以来，预算公开已成为常态，成为人民群众监督部门预算的有效手段。对于行政事业单位而言，这也是外部监督的重要要求和实现途径。各单位在遵照《预算法》推动预算公开的同时，也要重视内部监督的问题。财务公开是内部监督的最好方式，各单位要从根本上解决行政事业单位财务收支中的违纪违规行为，有必要在单位内部提倡实行财务公开制度。基于此，笔者认为，对于单位预算公开和财务公开的要求应在修订《规则》时明确提出。

（三）关于加强和完善财政信息化建设的问题

加强事业单位财务信息化建设，是事业单位加强内部控制的大势所趋，是提高内控监管时效和质量的必由之路。特别是今后对基于大数据、云计算、AI等智能技术建立的财务大数据进行分析应用，将为财务管理工作提供更加可信、可用的基础资料。笔者原所在的文化和旅游部制定财务系统建设三年规划，这几年以大数据建设为基础，融合内控、工资、资产等系统，建设财务核算系统，提高了基础数据质量，实现了财务核算自动化、业务管理一体化和领导决策便利化。为此建议修订完善《规则》时增加对于加强财务信息化管理的要求。

四、做好与政府会计准则制度的有效衔接

新发布的政府会计准则开创性地构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，确立了中国政府会计准则制度体系和报告制度发展方向，重构了政府会计规则和模式，在理论和实践方面都有重大创新和突破。

为此，事业单位财务人员要熟悉并树立起权责发生制理念，掌握好固定资产折旧、无形资产摊销、收入确认、费用归集和分摊等会计处理方法，确保平行记账工作到位，确保做好政府会计准则制度在本单位的顺利实施，包括文物文化资产计价及其他按照名义金额计量的资产，长期股权投资的确认、按合同完成进度确认事业收入等，都将对事业单位财务管理的理念和会计职业判断等方面产生重大影响，因此建议修订完善《规则》时，根据政府会计准则制度的要求和财务管理发展的新情况予以进一步表述。

责任编辑 张璐怡