从建国到现在，财政部共出台过三次事业单位财务规则，除目前执行的于2012年发布的规则外，其他两次分别为1989年1月财政部发布的《关于事业单位财务管理的若干规定》、1996年10月财政部令第8号《事业单位财务规则》。事业单位财务规则是规范事业单位财务行为的标尺，在规范事业单位财务行为、提高资金使用效益方面发挥着重大作用。随着我国改革开放的不断深入、新制度的出台发布，事业单位面临的政策形势发生了很大变化，当前事业单位财务规则亟需做出调整，为更好地发挥事业单位的公益性和服务性保驾护航。

一、当前事业单位面临的政策形势

（一）预算管理方面

2014年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并于2015年1月1日开始实施。修订后的预算法进一步改进了预算控制方式，建立了跨年度预算平衡机制；明确要求加强预算绩效评价和管理，将预算绩效管理贯穿预算编制、预算执行、决算的全过程。

2014年9月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》共提出7大方面的预算管理制度改革措施，其中，实行中期财政规划管理、编制三年滚动规划，加强项目库管理、建立跨年度预算平衡机制、加强结余结转资金管理、健全预算绩效管理机制等措施具有重要意义。

2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要构建全方位的预算绩效管理格局，要建立全过程的预算绩效管理链条，建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用。

（二）会计制度方面

2015年10月，财政部发布了《政府会计准则——基本准则》，2017年10月，财政部发布《关于印发<政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表>的通知》，要求自2019年1月1日起，行政事业单位不再执行原来的会计制度，统一执行政府会计制度。政府会计制度有机整合了目前行政事业单位会计制度的内容，通过会计制度的统一，大大提高了不同单位之间会计信息的可比性。制度要求单位同时设置财务会计账簿和预算会计账簿，分别按照权责发生制和收付实现制进行会计核算，构建“财务会计与预算会计适度分离又相互衔接”的会计核算模式，是我国政府会计制度的一次重大变革。

（三）内部控制方面

2012年11月，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，规范的出台有助于合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，对于提高行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设具有重要意义。规范指出了风险评估和控制方法，分别从单位层面和业务层面规范了内部控制建设的内容，业务层面主要包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产控制、建设项目控制和合同控制。各行政事业单位需要明确单位内控机制建设牵头部门，建立健全本单位内部控制制度体系和内部控制责任机制，定期编制并向主管单位提交内部控制报告。

（四）管理会计方面

2016年6月，根据《会计法》《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，财政部印发了《管理会计基本指引》，接下来又相继出台了战略管理、预算管理等34项应用指引，标志着我国管理会计框架基本形成。指引规定，行政事业单位应在规划、决策、控制、评价等活动中，应用管理会计，促进行政任务的完成和事业发展规划的实现。

事业单位财务规则是国家规范事业单位财务行为、加强事业单位财务管理、提高事业单位资金使用效益、更好发挥事业单位公益性的重要规章制度，在事业单位面临的政策环境发生重大变化的情况下，事业单位财务规则的修订和完善势在必行。

二、修订完善《事业单位财务规则》的基本原则

（一）统领全局，具有普遍适用性

我国事业单位类别多样，分布在科教文卫等多个领域，专业性较强；各个领域、各个单位的财务管理水平有高有低，基础不一。所以事业单位财务规则应是一个具有普遍意义的规范，适用于所有的行业和所有的事业单位。目前的事业单位财务规则体系包括《事业单位财务规则》和各个行业制定的具有自身行业特色的财务制度，如医院财务制度、高等学校财务制度、科学事业单位财务制度、文化事业单位财务制度等。其中事业单位财务规则是根本制度，是各个行业财务制度制定的基础。修订后的规则仍应统领事业单位财务制度体系的全局，应具有普遍适用性。

（二）内容全面

事业单位财务规则是《会计法》《预算法》《政府采购法》《行政事业单位国有资产管理办法》《行政事业单位内部控制制度（试行）》等法律法规中与财务相关部分的集中综合体现，事业单位财务规则应对与其相关部分加以规范，保证全面性。

（三）处理好和政府会计制度的关系

事业单位财务规则的重点在于规范事业单位财务行为、加强事业单位财务管理、提高资金使用效益，政府会计制度的重点在于规范政府的会计核算、保证会计信息质量。政府会计制度规定了会计要素确认、计量、记录、报告的原则，例如政府会计基本准则中明确规定了“收入”的定义、收入如何确认、计量、记录和报告。事业单位财务规则需要处理好和政府会计制度之间的关系，已经在政府会计制度中规范的内容无需在事业单位规则中重新规定，参照政府会计制度的规定执行即可，避免“双重规则”“规则矛盾”等情形的出现。

（四）践行“放管服”精神

“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。首先，简政放权的基础是规章制度的完善。只有修订完善事业单位财务规则，加强事业单位财务管理，才能让单位财务行为有法可依、有章可循，才能让上级单位的“放权”无后顾之忧，而不是一刀切、盲目放权、放任不管。其次，简政放权、放管结合的最终目标是优化服务。2012年《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中指出，事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体，公益性是事业单位的重要属性。所以，修订事业单位财务规则要以更好地为社会公众提供服务为出发点，切实发挥事业单位在促进经济发展、改善人民群众生活方面的作用。

三、修订完善《事业单位财务规则》的思路

事业单位财务规则的修订和完善大体有如下两种思路：

第一是保持目前的基本结构，按照目前的规则制定思路，删除不符合现行制度的内容，如修购基金的提取；更新与目前制度有所出入的内容，如收入的定义和类别、支出的定义和类别；增加原事业单位规则中未予以规范的内容，如预算绩效管理、中期财政规划、内部控制制度等。这样做的好处是符合目前事业单位工作者的工作思路，容易为大家所接受；变动之处一目了然，容易为大家所掌握。缺点在于目前规则的思路与事业单位的会计要素密切相关，新的政府会计制度共包含八个会计要素，若八个会计要素各自成为规则的一个章节，势必造成规则体系的庞大；此外，目前收入、支出等的规定与会计制度不无重复之处，财务规则应将重心放在如何规范事业单位财务行为上，至于会计要素的确认、计量、记录和报告是会计制度应该规范的内容。

第二种是借鉴企业财务规则的制定思路，以事业单位的生命周期为脉络，从设立、日常运行、撤销清算方面，规范事业单位的财务行为，防范财务风险，提高资金使用效益。具体内容包含以下方面：总则；事业单位财务管理体制；单位设立；单位的日常运行，包括预算管理、资产管理、负债管理、收入管理、费用与支出管理、盈余管理等内容；成本核算；报告与分析；单位清算；内部控制；信息化建设；财务监督；附则。这样做的好处在于可以使规则回归规范事业单位财务行为本身；厘清了财务规则和会计制度的关系，避免了同样的事项在多个制度中反复出现。

四、修订完善《事业单位财务规则》几点建议

一是明确事业单位财务管理体制。现行事业单位财务规则共十一章六十八条，分别为总则、预算管理、收入管理、支出管理、结余管理、资产管理、负债管理、单位清算、财务报告、财务监督、附则。其中涉及事业单位财务管理体制的规定分别为对事业单位财务管理原则和事业单位财务管理的主要任务、事业单位财务活动的领导体制的规定，较为简单和笼统。2012年4月，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，要求创新事业单位管理体制，扩大事业单位自主权，激发事业单位活力，提高事业单位运行效率。指导意见中关于完善支持公益事业发展的财政政策等内容，可以在事业单位财务规则中加以规范并制度化，深化落实事业单位改革。建议增加规范事业单位的财务管理体制内容，具体可包括事业单位财务管理原则、财务管理任务、财务管理的领导体制、财务决策制度、政府与事业单位的财务管理职责、财务机构的设置、财务人员的任职与管理等内容，突出事业单位财务管理的重要性。同时，建议确定以事业单位第一负责人为首的领导负责制，提高单位对财务工作的重视；建议制定财务人员任职条件以及继续教育等规定，提高单位财务人员的整体素质，为提高单位的财务管理水平奠定基础。

二是增加事业单位设立的相关规定。具体可包括设立流程、开办资金的缴纳、登记等有关内容。

三是整合预算管理、收入管理等内容，形成事业单位日常运行章节。建议整合目前规则中的预算管理、收入管理、支出管理、资产管理、负债管理、结余管理、基金管理章节，形成事业单位日常运行章节，对事业单位日常运行中的财务行为加以规范和约束。

四是完善预算管理内容，强化预算绩效管理。事业单位应建立预算管理制度，明确单位预算的归口部门，划清归口管理部门和业务管理部门、业务执行部门之间的责任，按照预算编制、预算调整、预算执行、决算的思路，修订预算管理内容。增加预算绩效管理的内容，包括预算绩效目标的设置、中期绩效自评、年度绩效自评、绩效自评结果应用等。增加中期财政规划的相关内容，按照滚动预算法，编制三年滚动预算，建立项目库，加强项目库管理，建立跨年度预算平衡机制。

五是增加成本核算相关规定。《政府会计准则——基本准则》规定，政府会计由预算会计和财务会计构成，预算会计实行收付实现制，财务会计实行权责发生制。权责发生制财务会计的引入是此次政府会计制度改革的一大创新，旨在准确反映政府的运行费用和履职成本，科学评价政府、部门、单位等耗费公共资源、边际成本等情况，为科学开展考评政府绩效提供扎实有效的信息基础。所以建议此次规则修订增加成本核算的内容，包括成本核算的对象、成本核算的方法、成本核算结果的公开与运用等，切实提高资金使用效益，为科学评价单位绩效奠定基础。

六是修改原财务报告章节为报告与分析，丰富财务分析指标。当前《政府会计准则——基本准则》规定，政府会计主体应编制决算报告和财务报告。事业单位财务规则应明确编制和报送主管部门的报告类别。此外，建议丰富财务分析指标，不仅包括预算报告财务分析指标，还要包括财务报告财务分析指标，目前各个单位编制的报表大多还仅仅停留在编制和报送阶段，极少被运用在实际工作中。所以建议丰富财务分析指标，通过对报表的多维度分析，全面了解单位的预算收支执行情况、财务状况、运行情况和现金流量情况，提高报告利用率，切实发挥财务信息作用。

七是增加内部控制相关规定。关于单位内部控制体系的建设，《行政事业单位内部控制规范（试行）》已经做了全方面的规定，但目前事业单位的内部控制制度建设还不尽完善，存在着管理层不重视、管理责任划分不清、制度形式化等问题。所以有必要在事业单位财务规则中增加内部控制的相关规定，明确单位内部控制制度建设的归口管理部门，制定定期编制并报送内部控制报告的制度，突出内部控制建设的重要性，提高单位内部管理水平，防范单位运营风险。

八是增加信息化建设相关规定，鼓励事业单位应用管理会计，将财务和业务有机融合，提升内部管理水平。事业单位应该结合业务特点，优化业务流程，建立财务和业务一体化的信息处理系统，逐步实现财务、业务相关信息一次性处理和实时共享；应该逐步创造条件，实行单位资源计划，全面整合和规划业务、财务流程，对单位物流、资金流、信息流进行一体化管理和集成运作；应该结合自身实际情况，根据单位内外部环境，在单位的规划、决策、控制、评价等环节，应用管理会计工具方法，为报告使用者提供满足管理需要的信息，提升内部管理水平。

责任编辑  武献杰