《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）作为事业单位财务行为的基本准则，是我国财政制度的重要组成部分。近年来，我国财政管理和预算改革的不断深入，对现行《规则》提出了新的要求，新《预算法》、政府会计、会计信息化、内部控制等内容都需要在《规则》中做出具体规范和明确，《规则》的再次修订已势在必行。

一、目标上应以“规”为方向

（一）《规则》应从机制上与现行法律法规协调统一，以起到科学指导事业单位财务管理工作的作用

我国事业单位财务管理的法律制度体系包括法律、行政法规和部门规章。《预算法》《会计法》是根本大法，是法律制度体系中的上位法。《规则》属于部门规章。修订《规则》的内容必须以《预算法》《会计法》的要求和原则作为导向和依据，体现国家有关法律、法规和政策对事业单位财务活动的基本要求。只有法律法规形成一个环环相扣、系统性强、操作性强的体系，才能为我国事业单位财务管理工作提供科学的指导。

（二）《规则》应起到监督和控制作用，以满足加强事业单位财务工作法制建设的客观要求

事业单位财务部门和责任人应处于法律规定的“为”则为、“不为”则不为的要求之中。此次修订应进一步对《规则》的内容进行分类和细化，有必要重新厘清界定财务职能范围及财务工作内容，规范处罚方式，达到责任主体权责相匹配。

（三）《规则》应厘清规范边界，避免与现行其他有关规定相重叠

目前，涉及事业单位财务管理的规定很多，包括《规则》《政府会计相关准则》及《行政事业单位内部控制规范》等。因此，修订《规则》既要加强对各类业务管理规定之间的衔接，又要把握边界。一是应理顺《规则》与《政府会计准则——基本准则》之间的关系。主要体现在三方面：其一，两者对象不同。《规则》针对的是事业单位财务管理，规范的是财务管理行为；《政府会计准则——基本准则》针对的是事业单位会计工作，规范的是事业单位会计核算行为。其二，两者范畴不同。《规则》应涵盖财务活动的所有方面，主要围绕事业单位资金的筹集、使用和分配做统一规范，业务的确认、计量和披露需要《政府会计准则——基本准则》加以规范。其三，两者侧重点不同。《规侧》应侧重从财务体制、机制、制度上解决事业单位财务管理问题，改变过去“重会计、轻财务”“重核算、轻管理”的倾向；《政府会计准则——基本准则》类似于“概念框架”的作用，着重对政府会计准则体系的基本原则问题作出规范和阐述。

二是应厘清《规则》与《行政事业单位内部控制规范》之间的关系。《规则》主要围绕与事业单位设立、运营、分配、重组过程伴生的财务行为，对资金筹集、资产运营、成本费用控制、结转结余等财务活动进行组织、协调、控制、评价和监督。《行政事业单位内部控制规范》主要围绕业务流程和风险评估，以防止差错和舞弊为主。通过制定一系列相互制衡的业务处理程序，以保证经济活动的合法合规、资产的安全完整、财务信息的真实可靠、内控效率的有效提高。

二、体系上应以“统”为核心

（一）要把握通用性和普遍性

现行事业单位财务制度体系分为《规则》（第一层级）、分行业事业单位财务制度（第二层级）、事业单位内部财务管理办法（第三层级）三个层级。《规则》是对所有事业单位做出普适性的规定，行业财务制度体现行业特色。虽然这种体系既突出一般事业单位财务规则通用性，又能实现分行业事业单位特殊的财务管理要求，但两者之间存在许多内容的重复和雷同。随着我国财政改革尤其是政府会计改革的不断深入，事业单位行业之间的差异化正逐步缩小。事业单位都适用于统一的政府会计准则制度核算体系，均以权责发生制为核算基础，少数行业财务管理的特殊性逐步淡化。因此，可打破过去“《规则》+行业制度”的模式，采用集中统一的方式，对事业单位基本经济活动和财务管理行为进行明确和规范。

（二）要把握全面性和整体性

《规则》是一种分权制衡与分级治理的约束框架，应能界定事业单位的责任归属，让财权与事权结合起来并提升财务管理绩效。内容应涉及资金的价值运动、组织系统、利益机制以及制度规范四个方面。具体而言，资金的价值运动即资金如何流入事业单位，如何在机构内部流动以及流出的过程，主要是通过预算安排实现；事业单位组织系统作为资金及其运动的载体，其规模结构、决策过程及后果都是管理的关注点；利益机制是指财务管理要协调并处理好相关的各种利益关系；制度规范是指要设计出一套彼此协调、促进人与人之间可靠合作的制度规则。因此，《规则》应围绕事业单位的财务管理要素，对其财务行为进行规范。从管理对象来讲，事业单位财务管理要素应是资金筹集、资产营运、成本控制、信息管理、财务监督等动态的财务活动。从内容来讲，应涵盖事业单位所有财务活动。从财务运行机制来讲，根据“激励规范、约束有效”的要求，应分别从事业单位财务决策、财务控制、财务激励和财务监督四个方面建立健全事业单位财务运行机制，以促进完善事业单位法人治理结构。

三、内容上应以“新”为主线

（一）《规则》应与新《预算法》的要求相统一，实现政府治理和预算结合，实行绩效预算编制新模式

《预算法》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《深化财税体制改革总体方案》中都明确，财税体制改革的目标是建立可持续的现代财政制度，实施统一完整、法治规范、公开透明、运行高效的预算制度要求。2018年，国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，《规则》中应突显绩效预算导向，强化预算管理要求。应将“建立三年中长期财政规划”“实行三年滚动预算编制方式”“建立跨年度预算平衡机制”“确立四本全口径预算体系”“强化预算约束”“预算公开透明”“绩效预算”等内容补入《规则》宗旨中。

具体而言，一是明确财政预算管理的短期目标和长期目标。建立跨年度预算平衡机制，提高预算的预测性和前瞻性；预算管理将收支流量和资产负债结合，实施滚动调整，提高预算的前瞻性、连续性、可控性。二是预算编制需规范化和逐步细化。确立全口径预算，进一步规范和完善预算编制程序，建立和健全预算基本支出和项目支出标准体系，优先安排国家确定的重点支出，编制预算应程序化、标准化和数据化。三是重点分析预算与执行差异。建立预算风险预警机制，强化预算约束，及时对执行过程监控，以更加有效地管理收支过程和最大程度地实现战略目标。四是完善强化预算约束和维护预算的刚性。五是建立健全决算报告体系。预算收支信息透明，内容清晰细化，务求公开实效。六是重点推进预算监督和预算绩效体系的建设。《规则》中应突出“三个全面”预算绩效导向，强化“花钱必问效、无效必追责”的要求，围绕创新预算管理方式，落实主体责任，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

（二）《规则》应与政府会计准则制度和政府财务报告体系协调一致

目前我国已基本建成统一、科学、规范的“双体系、双基础、双功能”的新会计核算模式。政府会计划分为预算会计和财务会计。前者按照收付实现制进行处理，能较好地反映预算收支的执行情况，反映财政资金使用的“合规性”；后者按照权责发生制的确认规则来构建，能较好地体现政府的财务状况，反映政府财务会计“绩效性”管理目标。因此，《规则》应紧密“融合”政府会计和政府综合财务报告制度的要求，体现对事业单位财务活动的全过程管理。以数据加工管理为核心，业务流程为导向，围绕政府综合财务报告数据信息生成的前端、中端和终端整个全过程加以管理和控制，实现事业单位资金流、业务流、信息流有效统一的现代财务管理方式：

一要明确数据“加工管理”的机制，界定事业单位财务管理体制、管理目标、管理任务、管理原则、管理方式及管理职责等。在《规则》中体现“以法理财”“成本控制”“绩效管理”“风险管控”“问责机制”等内容和要求。

二要围绕事业单位所有财务活动和财务行为，从财务资源的“资金来源”到“资金占用与使用”全过程实施动态组织、协调、控制、评价和监督。一方面，《规则》中应体现对政府资源“流量”的管理要求。与以收付实现制为基础的预算会计内容相匹配，在“预算管理”中相应增加“预算收入”“预算支出”“预算结转和结余”“决算管理”等内容，体现事业单位部门预决算中收支、结转结余业务的管理要求；因在政府会计制度中取消了“事业基金”科目，修订《规则》时应将其纳入“预算结转结余”中，体现以收定支、收支平衡的管理要求。

另一方面《规则》中应体现对政府资源“存量”“成本”和“绩效”的管理要求。与以权责发生制为基础的政府财务会计相适应，增加“资金筹集”“资产运营”“成本费用”“财务报告和财务分析”等内容，强化对事业单位财务状况和财务运转情况的管理要求。其中，“资金筹集”中应包括“收入管理”和“负债管理”。收入、负债分类定义与政府财务会计口径一致。与事业单位“放管服”的要求相适应，增加“转化科技成果所获得的收入全部留归本单位”等管理要求。“资产运营”应按资产的不同特点进行分类管理。应体现最新事业单位资产管理相关政策的要求，如《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第100号）、国有资产报告制度等；增加固定资产折旧的相关要求；在建工程管理应增加与基本建设财务规则、竣工财务决算管理、建设项目成本管理相一致的内容；无形资产管理应体现“放管服”目标，增加“国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果自主决定转让、许可或者作价，简化审批程序”“科技成果转让、许可或者作价投资给非国有全资企业的，由单位自主决定是否进行资产评估”等要求。“成本费用”应强化对成本费用的管理和控制。政府会计中财务会计实现了以权责发生制为基础对事业单位成本费用进行准确的归集和核算，因此在修订《规则》时，应增加这部分内容，提高事业单位成本管理水平。“专用基金”应根据形势变化适时调整。专用基金是事业单位资金运动的一种客观存在，体现事业单位发展积累的特殊性。现行《规则》中包括修购基金、职工福利基金和其他基金。事业单位实行固定资产计提折旧，修订《规则》时应取消修购基金的内容；职工福利基金仍保留；对于其他基金，《规范》中需强调专款专用的使用要求。一些分行业事业单位存在专门用途的专用基金，建议具体情况具体分析，根据资金管理的要求和管理方式动态调整。“财务报告和财务分析”应强化管理要求。搭建良好的政府财务报告分析运用系统是政府决策者实现可持续发展的根本目标。在修订《规则》中，应与权责发生制政府综合财务报告制度改革内容相统一，增加对财务报告质量要求和审批程序的管理要求。同时完善事业单位财务分析体系，增加事业单位财务状况和财务运转情况的分析指标，强化财务指标的分析利用机制，评价事业单位偿债能力、资产营运能力、发展能力和社会贡献。

在修订《规则》中，因对同一会计事项或交易反映的经济实质应是一致的，新的涉及内容时应充分考虑与政府会计准则制度的协同影响。同时需厘清边界，现行《规则》中对会计要素的定义和分类等内容，应由《政府会计准则——基本准则》进行规范，《规则》则侧重从事业单位财务活动和财务行为进行管理。

（三）《规则》应体现政策导向，体现“依法理财、依规办事”的理念

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全依法决策机制；把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。中央相继出台了“八项规定”“六项禁令”等一系列财务相关规章制度。倡导厉行节约、反对铺张浪费。围绕事业单位经费管理、公务接待、会议活动、公务出差、临时出国、公务用车改革、停建与清理办公用房等进行了规范。因此，修订《规则》应体现贯彻勤俭节约、廉洁自律的理念，严肃财经纪律，加强财务制度建设。需明确事业单位财务管理方式、原则、范围和程序；体现“红线”和“底线”思维，落实主体责任，不可有法律规定“为”所不为、“不为”所为的违法行为；建立财务决策机制，明确决策规则、程序、权限和责任等。同时，应强化“财务监督”要求，加强对权力运行的制约和监督，建立健全内部财务监督制度。

（四）《规则》应顺应时代发展需要，提升事业单位管理信息化和智能化水平

《规则》中应增加“信息管理”内容，包括强调提升事业单位信息化建设要求，加强信息化建设力度、管控能力；信息公开内容细化，完善公开管理机制；建立财务和业务一体化的信息处理系统，逐步实现财务、业务相关信息一次性处理和实时共享；事业单位应当逐步创造条件，实行统筹业务信息系统互联互通、有机融合；全面整合和规范财务、业务流程，对业务流、资金流、信息流进行一体化管理和集成运作；信息化基础较好的事业单位要逐步探索利用大数据、云计算、人工智能等技术，实现实时监测、自动预警、监督评价等在线监管功能，进一步提升信息化和智能化水平。

责任编辑 李卓